Wirkung eines Mietpreis­de­ckels auf die Neubau­tä­tigkeit: Empirische Evidenz aus dem Kanton Basel-Stadt

Viel wird über die Auswir­kungen des Mietpreis­de­ckels in Basel-Stadt disku­tiert. Wir stellen hiermit eine empirische Auswertung bezüglich der Wirkung auf die Neubau­tä­tigkeit vor. Die Neubau­ge­suchs­daten der Jahre 2015 bis 2024 zeigen, dass mit der Regulierung in Basel-Stadt die Gesuche zum Bau neuer Wohnungen abgenommen haben – und das stärker als in Vergleichs­ge­meinden. Ein Rückgang zeigte sich insbe­sondere nach der Annahme der Initiative «Ja zum ECHTEN Wohnschutz» im November 2021.

Diese empirische Auswertung ist angesichts der Rolle von wohnungs­po­li­ti­schen Massnahmen im Zuge der sinkenden Leerstands­zahlen und steigenden Mieten aufschluss­reich. Zudem gibt es in der Theorie Gründe, wonach ein Mietpreis­deckel die Neubau­tä­tigkeit sowohl ankurbelt als auch dämpft.

Wie wirken Mietpreis­deckel auf die Bautä­tigkeit?

Mietpreis­deckel haben erheb­liche Auswir­kungen auf die Funkti­ons­weise des Wohnungs­marktes und beein­flussen die Bautä­tigkeit über verschiedene Kanäle. Die Wirkung hängt stark von der konkreten Ausge­staltung der Regulierung ab. Entscheidend ist, ob der Mietpreis­deckel lokal begrenzt ist und ob er nur für Umbauten oder auch für Neubauten gilt.

Unsere Analyse konzen­triert sich auf Mietpreis­deckel, die ausschliesslich Umbauten und Ersatz­neu­bauten betreffen, während Neubauten auf der grünen Wiese ausge­nommen sind. Dies entspricht der Ausge­staltung der meisten Mietpreis­deckel, solange ein Mietpreis­deckel abgegrenzt wird von Vorgaben zu preis­güns­tigem Wohnraum in Neubauten.

Mietpreis­re­gu­lie­rungen führen zu einer Verhal­tens­än­derung sowohl bei Vermie­tenden als auch bei der Mieter­schaft. Haushalte in regulierten Mietob­jekten werden finan­ziell entlastet, da ein Mietpreis­deckel zu niedri­geren Bestan­des­mieten führt. Wenn Mietpreise nach Sanie­rungen nur begrenzt angepasst werden können, verändern sich die Anreize für bauliche Massnahmen an bestehenden Wohnungen.

Im Kanton Basel-Stadt werden nach Sanierung, Umbau oder Ersatz­neubau eines Hauses die Mieten aufgrund der angenom­menen Initia­tiven von der Stelle für Wohnraum­schutz festgelegt (siehe Hinter­grund: Mieter­schutz im Kanton Basel-Stadt). Die Regulierung hat dazu geführt, dass die erwar­teten Erträge von Immobilien tiefer ausfallen. Der Marktwert der betrof­fenen Immobilien wurde zusätzlich davon beein­trächtigt, dass die Rendi­te­er­wartung aufgrund des höheren Zinsni­veaus gestiegen und damit der Barwert der erwar­teten Erträge gesunken ist.

Diese einge­schränkte Renta­bi­lität mindert langfristig die Gebäude- und Wohnqua­lität, da weniger bauliche Massnahmen an bestehenden Mietwoh­nungen vorge­nommen werden. Diese Tendenz wurde auch in Städten mit einem Mietpreis­deckel wie Berlin und Genf beobachtet. Ein Mietpreis­deckel kann also einen Rückzug der Inves­toren aus Sanie­rungs­ak­ti­vi­täten bewirken.

Wirkung auf die Neubau­tä­tigkeit nicht eindeutig

Die Wirkung von Mietpreis­de­ckeln auf die Neubau­tä­tigkeit ist weniger eindeutig und abhängig von der konkreten Ausge­staltung der Regulierung. Dabei spielen mindestens drei Effekte eine Rolle:

1. Weniger attraktive Neubau­pro­jekte: Der finan­zielle Wert von geplanten Mietwohn­ge­bäuden ist unter anderem davon abhängig, inwieweit die zukünf­tigen Mietzinsen nach einer Sanierung angepasst werden können. Je schlechter die Wirtschaft­lichkeit eines Projekts ausfällt, desto eher wird es nicht reali­siert. Dies trifft etwa auf Besit­zende von Liegen­schaften mit Bauzo­nen­re­serven zu, die dort mögli­cher­weise ein Mehrfa­mi­li­enhaus entwi­ckeln. In Basel-Stadt ist in der Tat ein Rückzug gewisser Investor:innen zu beobachten.
2. Eher Neu- als Umbauten: Wenn Wohnungen in Neubauten vom Mietpreis­deckel ausge­nommen sind, dann können Mietpreis­deckel die Priori­sie­rungen und Liegen­schafts­stra­tegien von Eigentümer:innen verändern und damit zusätz­liche Neubauten auslösen. Beispiels­weise könnten Eigentümer:innen die Instand­haltung reduzieren und nur noch den absolut notwen­digen Unterhalt vornehmen. Mit den so «einge­sparten» Inves­ti­tionen können sie zusätz­liche Ressourcen in den Neubau von Wohnungen lenken. Dies trifft auf Immobi­li­en­ak­teure zu, welche einen fixen Betrag in Immobilien inves­tieren. Hinzu kommt, dass der Mietpreis­deckel die Differenz der Mietzinsen zwischen nicht mietzins­re­gu­lierten Neubauten und Bestan­des­bauten ansteigen lässt. Folglich nimmt der Anreiz zu, auf Neubauten zu setzen, wodurch zusätz­liche oder zumindest zeitnaher Wohnungen geschaffen werden.
3. Umgehungen: Mit Mietpreis­de­ckeln werden klassische Mietwoh­nungen durch Alter­na­tiven, die nicht unter diese Regulierung fallen, ersetzt. Beispiels­weise werden Mietwoh­nungen in Eigen­tums­woh­nungen umgewandelt (das war in Berlin zu beobachten). Die Regulierung könnte durch Ausweich­ge­schäfte unter­graben werden, da andere Segmente wie Business-Apartments, möblierte Wohnungen oder Einzel­zimmer an Attrak­ti­vität gegenüber Mietwoh­nungen gewinnen.

Fazit: Zwei der drei Argumente (Nummer 1 und 3) sprechen für eine Reduktion, ein Argument (Nummer 2) für eine Erhöhung der Neubau­tä­tigkeit. Es lässt sich daher keine allge­meine Prognose für die Neubau­wirkung jedes Mietpreis­de­ckels treffen. Vielmehr hängen die Auswir­kungen von den jewei­ligen Rahmen­be­din­gungen ab. Entspre­chend wertvoll ist die folgende empirische Analyse der Bautä­tigkeit im Kanton Basel-Stadt.

Methodik für empirische Auswertung

Die Quanti­fi­zierung der Effekte der Wohnschutz­in­itia­tiven auf die Bautä­tigkeit in Basel-Stadt basiert auf einer detail­lierten Analyse der Daten aus der Baupro­jekt­da­tenbank von Infopro Digital Schweiz (früher Docu Media). Es erfolgten Auswer­tungen für Neubau- und Anbau­pro­jekte im Segment der reinen Mehrfa­mi­li­en­häuser (MFH) sowie MFH mit Misch­nutzung. Eine reine Betrachtung von Mietwoh­nungen hätte genauere Rückschlüsse auf die Auswir­kungen der Regulie­rungen ermög­licht, da diese primär den Mietwoh­nungs­markt betreffen. Aller­dings lassen die Daten keine separate Betrachtung von Miet- und Eigen­tums­woh­nungen zu, weshalb die Analyse auf der Gesamtheit aller Wohnungen basiert.

Analy­siert wird der fast zehnjährige Zeitraum zwischen Januar 2015 und Oktober 2024. Um die Auswir­kungen der Regulie­rungen zu isolieren, haben wir die Daten in drei Zeitpe­rioden unter­teilt:

• vor Einführung der ersten Regulierung (Januar 2015 bis Mai 2018)
• nach Annahme der ersten Initiative (Juni 2018 bis November 2021)
• nach Annahme der zweiten Initiative (Dezember 2021 bis Oktober 2024)

Zur erleich­terten Inter­pre­tation haben wir zum einen Monats­mit­tel­werte für jede der drei Zeitpe­rioden gebildet, um der unter­schied­lichen Länge der drei Phasen Rechnung zu tragen. Zum anderen wurden die Baudaten auf die Werte des Zeitraums vor den Regulie­rungen indexiert, um prozen­tuale Verän­de­rungen darzu­stellen. Die Bewertung der Effekte wird durch den Vergleich der Basler Daten mit Vergleichs­re­gionen unter­stützt. Als Vergleichs­re­gionen wurden die Wüest Partner Monitoring-Region Nordwest­schweiz (ohne Kanton Basel-Stadt) sowie die sechs deutsch­spra­chigen Städte mit mehr als 50‘000 Einwohnern gewählt – Zürich, Bern, Winterthur, Luzern, Biel/Bienne und St. Gallen. Ein ungewich­teter Durch­schnitt dieser Städte diente als Benchmark für regionale und überre­gionale Entwick­lungen.

Die Kombi­nation aus Indexierung, klaren Segmen­tie­rungen, regio­nalem Vergleich und der Verwendung der Baupro­jekt­da­tenbank von Infopro Digital erlaubt eine diffe­ren­zierte Analyse der Effekte der Regulierung auf die Neubau­tä­tigkeit – gemessen als Anzahl Wohnungen in Bauge­suchen.

Mietpreis­deckel reduziert Neubau­tä­tigkeit in Basel-Stadt

Nach der zweiten Wohnschutz­in­itiative lag die durch­schnitt­liche monat­liche Anzahl an Wohnungen in Bauge­suchen für Neubauten und Anbauten im Kanton Basel-Stadt knapp ein Drittel unter dem Niveau vor den Regulie­rungen. Nach der ersten Initiative war hingegen ein minimaler Anstieg von 2%, im Vergleich zum ursprüng­lichen Wert, zu beobachten. Konkret betrug die durch­schnitt­liche monat­liche Anzahl an Wohnungen in Bauge­suchen im Kanton Basel-Stadt vor den Regulie­rungen 75, stieg nach der ersten Initiative leicht auf 76 und fiel nach der zweiten Initiative deutlich auf 52. In sämtlichen Vergleichs­re­gionen waren seit Annahme der Initiative in Basel im November 2021 hingegen deutlich geringere Rückgange oder sogar Anstiege bei den Neubau­ge­suchen zu verzeichnen. Besonders deutlich wird der Rückgang in Basel-Stadt vor dem Hinter­grund, dass die durch­schnitt­liche Anzahl an Wohnungen in Bauge­suchen über alle Vergleichs­re­gionen hinweg, in derselben Zeitpe­riode, im Median um 18% gestiegen ist.

Robust­heits­analyse: Neubau­tä­tigkeit auch ohne Ersatz­neu­bauten gesunken

Man könnte einwenden, dass es wenig überra­schend ist, wenn in Basel weniger Bauge­suche für Neu- und Anbauten eingehen, da die Regulierung gezielt auch Ersatz­neu­bauten betrifft. In diesem Blogbeitrag liegt der Fokus jedoch auch auf der Frage, ob Mietzins­deckel unbeab­sich­tigte Neben­wir­kungen haben, die dazu führen, dass insgesamt weniger Neu- und Anbauten entstehen – insbe­sondere auf der grünen Wiese oder durch Umnut­zungen. Um dies zu unter­suchen, führen wir eine sogenannte Robust­heits­analyse durch, in der Ersatz­neu­bauten in allen drei Zeitpe­rioden ausge­klammert werden. Dieser Ansatz hat einen weiteren Vorteil: Ersatz­neu­bauten können die Netto-Neubautätigkeit verzerren, da sie oft die gesamte Anzahl der erstellten Wohnungen erfassen, ohne die abgeris­senen Wohnein­heiten abzuziehen.

Die Daten bestä­tigen, dass der Rückgang nicht nur auf wegfal­lende Ersatz­neu­bauten zurück­zu­führen war. Auch ohne Berück­sich­tigung der Ersatz­neu­bauten ist zwischen der Zeit vor den Regulie­rungen und nach der zweiten Initiative ein ähnlich starker Rückgang der durch­schnitt­lichen monat­lichen Anzahl an Wohnungen in Bauge­suchen im Kanton Basel-Stadt zu verzeichnen. Auffällig ist, dass bereits nach der ersten Initiative ein deutlicher Rückgang von 18% im Vergleich zum Ausgangs­niveau zu erkennen war. Die Daten der Vergleichs­re­gionen zeigen für die anderen Städte Anstiege oder zumindest kleinere Rückgänge in beiden regulierten Zeitpe­rioden. Gleich­zeitig ist festzu­halten, dass sich auch in der Wüest Partner Monitoring-Region Nordwest­schweiz (ohne Kanton Basel-Stadt) ein beträcht­licher Rückgang der Neubau­ge­suche zeigt.

Zusam­men­ge­fasst sugge­rieren die Zahlen, dass die Basler Wohnschutz­in­itia­tiven einen negativen Einfluss auf die Bautä­tigkeit bei Neubau- und Anbau­pro­jekten hatten. Dies könnte insbe­sondere proble­ma­tisch werden, falls der Kanton Basel-Stadt zukünftig weiterhin ein starkes Wirtschafts­wachstum verzeichnet, während gleich­zeitig wenig zusätz­licher Wohnraum gebaut wird. Ein steigendes Verhältnis von Beschäf­tigten zu Einwohnern – auf ähnliche Niveaus wie in Bern oder Zürich – würde den Druck auf die Mieten und den ohnehin knappen Wohnraum zusätzlich erhöhen.

Zeitliche Aspekte

Es ist davon auszu­gehen, dass ein Teil dieses Rückgangs nur vorüber­ge­hender Natur ist, auch wenn er sich über mehrere Jahre erstrecken könnte. Bereits die Ankün­digung eines Mietpreis­de­ckels macht geplante Neubau­pro­jekte weniger attraktiv und fördert Umgehungs­ge­schäfte. Das Argument «Neubauten statt Umbauten» greift jedoch erst ab dem Zeitpunkt des tatsäch­lichen Inkraft­tretens eines Mietpreis­de­ckels. Folglich wirkt ein Mietzins­deckel zu Beginn stärker angebots­dämpfend auf den Neubau als im späteren Verlauf. Neue Regulie­rungen – oder die Aussicht auf bevor­ste­hende Änderungen – sorgen zudem für Unsicherheit bei den Akteuren. Oft ist unklar, wie die Behörden die Vorgaben umsetzen, und wie Inves­ti­ti­ons­kal­ku­la­tionen anzupassen sind. Mit der Zeit entwi­ckeln sich jedoch angepasste Praktiken, die den Umgang mit den neuen Vorschriften erleichtern. Ausserdem drückt die Regulierung auf die Bauland­preise, was Chancen für zukünftig akqui­rierte Grund­stücke bietet.

Ob die früheren Baumarkt­ak­ti­vi­täten aber mittel- oder langfristig wieder erreicht oder gar übertroffen werden, bleibt abzuwarten. Die zukünftige Bauak­ti­vität hängt auch von der Entwicklung anderer Rahmen­be­din­gungen ab, einschliesslich möglicher Anpas­sungen in der Regulierung. Inzwi­schen wird der Wohnschutz im Kanton Basel-Stadt wieder etwas gelockert: Das Kantons­par­lament überwies im Juni 2024 fünf Motionen. Kurz zuvor wurde am 19. April 2024 der Gegen­vor­schlag zu «Basel baut Zukunft» angenommen. Dieser Gegen­vor­schlag sieht vor, dass auf Trans­for­ma­ti­ons­arealen ab einer gewissen Grösse ein Drittel der neu entste­henden Wohnfläche als gemein­nüt­ziger Wohnraum in Kosten­miete angeboten werden muss.

Räumliche Aspekte

Der Mietpreis­deckel im Kanton Basel-Stadt betrifft einen vergleichs­weise kleinen Kanton und ist mit einer Abnahme der Neubau­tä­tigkeit verbunden. Ein solch klein­räumig geltender Mietpreis­deckel kann dazu führen, dass die Baumarkt­ak­ti­vi­täten in andere Regionen verlagert werden. Aller­dings zeigen die Auswer­tungen, dass die Neubau­tä­tigkeit während dieser Periode auch in der Wüest Partner Monitoring-Region Nordwest­schweiz deutlich rückläufig war. In anderen Städten ist die Entwicklung aber dynami­scher als in Basel-Stadt. Die Daten sugge­rieren also, dass eine Verla­gerung aus Basel-Stadt eher in andere Städte als in die umlie­genden Gemeinden statt­ge­funden hat. Ausserdem könnte ein Teil des Ausweichs­ef­fekts ins nahege­legene Ausland passiert sein.

Fazit

Die Auswer­tungen der Bauge­suche zeigen, dass die Mietzins­kon­trollen und Bewil­li­gungs­pflichten in Basel-Stadt mit rückläu­figem Neubau einher­gehen. Bei Neu- und Anbauten sind deutliche Rückgänge in den Bauge­suchen erkennbar. Diese Entwicklung steht im Kontrast zu den gleich­zeitig geringen Rückgängen oder sogar Anstiegen in anderen Deutsch­schweizer Städten sowie in der Nordwest­schweiz (ohne Kanton Basel-Stadt).

Eine ideale Regulierung fördert für breite Bevöl­ke­rungs­schichten zahlbare Mieten, ohne die Bautä­tigkeit und Inves­ti­ti­ons­an­reize stark zu hemmen. Die Analyse verdeut­licht, dass wohnungs­po­li­tische Massnahmen idealer­weise die Flexi­bi­lität des Baumarkts im Einklang mit dem Bevöl­ke­rungs­wachstum bewahren. Dadurch lässt sich die Balance zwischen sozialem Schutz, ausrei­chendem Wohnraum­an­gebot und der Senkung von Emissionen aus dem Gebäu­de­be­trieb besser wahren. Das kann manchmal einer Quadratur des Kreises gleichen (in diesem Blogbeitrag gibt es weiter­füh­rende Analysen zu wohnungs­po­li­ti­schen Massnahmen).

Die jüngsten Erfah­rungen mit dem Mietpreis­deckel in Basel-Stadt sind besonders relevant, da ähnliche Massnahmen auch anderswo disku­tiert werden. In Bern fordert die Motion «Für eine soziale Wohnungs­po­litik – Mietzins­deckel statt Luxus­sa­nie­rungen» die Einführung einer Mietzins­kon­trolle nach Sanie­rungen, ähnlich den Modellen in Genf und Basel. Zudem erfolgt im Kanton Zürich bald eine Abstimmung, ob die Gemeinden auf ihrem Gebiet einen Mietpreis­deckel aktivieren können.

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