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Wirkung eines Mietpreisdeckels auf die Neubautätigkeit: Empirische Evidenz aus dem Kanton Basel-Stadt

21. Januar 2025

Viel wird über die Auswirkungen des Mietpreisdeckels in Basel-Stadt diskutiert. Wir stellen hiermit eine empirische Auswertung bezüglich der Wirkung auf die Neubautätigkeit vor. Die Neubaugesuchsdaten der Jahre 2015 bis 2024 zeigen, dass mit der Regulierung in Basel-Stadt die Gesuche zum Bau neuer Wohnungen abgenommen haben – und das stärker als in Vergleichsgemeinden. Ein Rückgang zeigte sich insbesondere nach der Annahme der Initiative «Ja zum ECHTEN Wohnschutz» im November 2021.

Diese empirische Auswertung ist angesichts der Rolle von wohnungspolitischen Massnahmen im Zuge der sinkenden Leerstandszahlen und steigenden Mieten aufschlussreich. Zudem gibt es in der Theorie Gründe, wonach ein Mietpreisdeckel die Neubautätigkeit sowohl ankurbelt als auch dämpft.

Wie wirken Mietpreisdeckel auf die Bautätigkeit?

Mietpreisdeckel haben erhebliche Auswirkungen auf die Funktionsweise des Wohnungsmarktes und beeinflussen die Bautätigkeit über verschiedene Kanäle. Die Wirkung hängt stark von der konkreten Ausgestaltung der Regulierung ab. Entscheidend ist, ob der Mietpreisdeckel lokal begrenzt ist und ob er nur für Umbauten oder auch für Neubauten gilt.

Unsere Analyse konzentriert sich auf Mietpreisdeckel, die ausschliesslich Umbauten und Ersatzneubauten betreffen, während Neubauten auf der grünen Wiese ausgenommen sind. Dies entspricht der Ausgestaltung der meisten Mietpreisdeckel, solange ein Mietpreisdeckel abgegrenzt wird von Vorgaben zu preisgünstigem Wohnraum in Neubauten.

Mietpreisregulierungen führen zu einer Verhaltensänderung sowohl bei Vermietenden als auch bei der Mieterschaft. Haushalte in regulierten Mietobjekten werden finanziell entlastet, da ein Mietpreisdeckel zu niedrigeren Bestandesmieten führt. Wenn Mietpreise nach Sanierungen nur begrenzt angepasst werden können, verändern sich die Anreize für bauliche Massnahmen an bestehenden Wohnungen.

Im Kanton Basel-Stadt werden nach Sanierung, Umbau oder Ersatzneubau eines Hauses die Mieten aufgrund der angenommenen Initiativen von der Stelle für Wohnraumschutz festgelegt (siehe Hintergrund: Mieterschutz im Kanton Basel-Stadt). Die Regulierung hat dazu geführt, dass die erwarteten Erträge von Immobilien tiefer ausfallen. Der Marktwert der betroffenen Immobilien wurde zusätzlich davon beeinträchtigt, dass die Renditeerwartung aufgrund des höheren Zinsniveaus gestiegen und damit der Barwert der erwarteten Erträge gesunken ist.

Diese eingeschränkte Rentabilität mindert langfristig die Gebäude- und Wohnqualität, da weniger bauliche Massnahmen an bestehenden Mietwohnungen vorgenommen werden. Diese Tendenz wurde auch in Städten mit einem Mietpreisdeckel wie Berlin und Genf beobachtet. Ein Mietpreisdeckel kann also einen Rückzug der Investoren aus Sanierungsaktivitäten bewirken.

Wirkung auf die Neubautätigkeit nicht eindeutig

Die Wirkung von Mietpreisdeckeln auf die Neubautätigkeit ist weniger eindeutig und abhängig von der konkreten Ausgestaltung der Regulierung. Dabei spielen mindestens drei Effekte eine Rolle:

  1. Weniger attraktive Neubauprojekte: Der finanzielle Wert von geplanten Mietwohngebäuden ist unter anderem davon abhängig, inwieweit die zukünftigen Mietzinsen nach einer Sanierung angepasst werden können. Je schlechter die Wirtschaftlichkeit eines Projekts ausfällt, desto eher wird es nicht realisiert. Dies trifft etwa auf Besitzende von Liegenschaften mit Bauzonenreserven zu, die dort möglicherweise ein Mehrfamilienhaus entwickeln. In Basel-Stadt ist in der Tat ein Rückzug gewisser Investor:innen zu beobachten.
  2. Eher Neu- als Umbauten: Wenn Wohnungen in Neubauten vom Mietpreisdeckel ausgenommen sind, dann können Mietpreisdeckel die Priorisierungen und Liegenschaftsstrategien von Eigentümer:innen verändern und damit zusätzliche Neubauten auslösen. Beispielsweise könnten Eigentümer:innen die Instandhaltung reduzieren und nur noch den absolut notwendigen Unterhalt vornehmen. Mit den so «eingesparten» Investitionen können sie zusätzliche Ressourcen in den Neubau von Wohnungen lenken. Dies trifft auf Immobilienakteure zu, welche einen fixen Betrag in Immobilien investieren. Hinzu kommt, dass der Mietpreisdeckel die Differenz der Mietzinsen zwischen nicht mietzinsregulierten Neubauten und Bestandesbauten ansteigen lässt. Folglich nimmt der Anreiz zu, auf Neubauten zu setzen, wodurch zusätzliche oder zumindest zeitnaher Wohnungen geschaffen werden.
  3. Umgehungen: Mit Mietpreisdeckeln werden klassische Mietwohnungen durch Alternativen, die nicht unter diese Regulierung fallen, ersetzt. Beispielsweise werden Mietwohnungen in Eigentumswohnungen umgewandelt (das war in Berlin zu beobachten). Die Regulierung könnte durch Ausweichgeschäfte untergraben werden, da andere Segmente wie Business-Apartments, möblierte Wohnungen oder Einzelzimmer an Attraktivität gegenüber Mietwohnungen gewinnen.

Fazit: Zwei der drei Argumente (Nummer 1 und 3) sprechen für eine Reduktion, ein Argument (Nummer 2) für eine Erhöhung der Neubautätigkeit. Es lässt sich daher keine allgemeine Prognose für die Neubauwirkung jedes Mietpreisdeckels treffen. Vielmehr hängen die Auswirkungen von den jeweiligen Rahmenbedingungen ab. Entsprechend wertvoll ist die folgende empirische Analyse der Bautätigkeit im Kanton Basel-Stadt.

Methodik für empirische Auswertung

Die Quantifizierung der Effekte der Wohnschutzinitiativen auf die Bautätigkeit in Basel-Stadt basiert auf einer detaillierten Analyse der Daten aus der Bauprojektdatenbank von Infopro Digital Schweiz (früher Docu Media). Es erfolgten Auswertungen für Neubau- und Anbauprojekte im Segment der reinen Mehrfamilienhäuser (MFH) sowie MFH mit Mischnutzung. Eine reine Betrachtung von Mietwohnungen hätte genauere Rückschlüsse auf die Auswirkungen der Regulierungen ermöglicht, da diese primär den Mietwohnungsmarkt betreffen. Allerdings lassen die Daten keine separate Betrachtung von Miet- und Eigentumswohnungen zu, weshalb die Analyse auf der Gesamtheit aller Wohnungen basiert.

Analysiert wird der fast zehnjährige Zeitraum zwischen Januar 2015 und Oktober 2024. Um die Auswirkungen der Regulierungen zu isolieren, haben wir die Daten in drei Zeitperioden unterteilt:

  • vor Einführung der ersten Regulierung (Januar 2015 bis Mai 2018)
  • nach Annahme der ersten Initiative (Juni 2018 bis November 2021)
  • nach Annahme der zweiten Initiative (Dezember 2021 bis Oktober 2024)

Zur erleichterten Interpretation haben wir zum einen Monatsmittelwerte für jede der drei Zeitperioden gebildet, um der unterschiedlichen Länge der drei Phasen Rechnung zu tragen. Zum anderen wurden die Baudaten auf die Werte des Zeitraums vor den Regulierungen indexiert, um prozentuale Veränderungen darzustellen. Die Bewertung der Effekte wird durch den Vergleich der Basler Daten mit Vergleichsregionen unterstützt. Als Vergleichsregionen wurden die Wüest Partner Monitoring-Region Nordwestschweiz (ohne Kanton Basel-Stadt) sowie die sechs deutschsprachigen Städte mit mehr als 50‘000 Einwohnern gewählt – Zürich, Bern, Winterthur, Luzern, Biel/Bienne und St. Gallen. Ein ungewichteter Durchschnitt dieser Städte diente als Benchmark für regionale und überregionale Entwicklungen.

Die Kombination aus Indexierung, klaren Segmentierungen, regionalem Vergleich und der Verwendung der Bauprojektdatenbank von Infopro Digital erlaubt eine differenzierte Analyse der Effekte der Regulierung auf die Neubautätigkeit – gemessen als Anzahl Wohnungen in Baugesuchen.

Mietpreisdeckel reduziert Neubautätigkeit in Basel-Stadt

Nach der zweiten Wohnschutzinitiative lag die durchschnittliche monatliche Anzahl an Wohnungen in Baugesuchen für Neubauten und Anbauten im Kanton Basel-Stadt knapp ein Drittel unter dem Niveau vor den Regulierungen. Nach der ersten Initiative war hingegen ein minimaler Anstieg von 2%, im Vergleich zum ursprünglichen Wert, zu beobachten. Konkret betrug die durchschnittliche monatliche Anzahl an Wohnungen in Baugesuchen im Kanton Basel-Stadt vor den Regulierungen 75, stieg nach der ersten Initiative leicht auf 76 und fiel nach der zweiten Initiative deutlich auf 52. In sämtlichen Vergleichsregionen waren seit Annahme der Initiative in Basel im November 2021 hingegen deutlich geringere Rückgange oder sogar Anstiege bei den Neubaugesuchen zu verzeichnen. Besonders deutlich wird der Rückgang in Basel-Stadt vor dem Hintergrund, dass die durchschnittliche Anzahl an Wohnungen in Baugesuchen über alle Vergleichsregionen hinweg, in derselben Zeitperiode, im Median um 18% gestiegen ist.

Robustheitsanalyse: Neubautätigkeit auch ohne Ersatzneubauten gesunken

Man könnte einwenden, dass es wenig überraschend ist, wenn in Basel weniger Baugesuche für Neu- und Anbauten eingehen, da die Regulierung gezielt auch Ersatzneubauten betrifft. In diesem Blogbeitrag liegt der Fokus jedoch auch auf der Frage, ob Mietzinsdeckel unbeabsichtigte Nebenwirkungen haben, die dazu führen, dass insgesamt weniger Neu- und Anbauten entstehen – insbesondere auf der grünen Wiese oder durch Umnutzungen. Um dies zu untersuchen, führen wir eine sogenannte Robustheitsanalyse durch, in der Ersatzneubauten in allen drei Zeitperioden ausgeklammert werden. Dieser Ansatz hat einen weiteren Vorteil: Ersatzneubauten können die Netto-Neubautätigkeit verzerren, da sie oft die gesamte Anzahl der erstellten Wohnungen erfassen, ohne die abgerissenen Wohneinheiten abzuziehen.

Die Daten bestätigen, dass der Rückgang nicht nur auf wegfallende Ersatzneubauten zurückzuführen war. Auch ohne Berücksichtigung der Ersatzneubauten ist zwischen der Zeit vor den Regulierungen und nach der zweiten Initiative ein ähnlich starker Rückgang der durchschnittlichen monatlichen Anzahl an Wohnungen in Baugesuchen im Kanton Basel-Stadt zu verzeichnen. Auffällig ist, dass bereits nach der ersten Initiative ein deutlicher Rückgang von 18% im Vergleich zum Ausgangsniveau zu erkennen war. Die Daten der Vergleichsregionen zeigen für die anderen Städte Anstiege oder zumindest kleinere Rückgänge in beiden regulierten Zeitperioden. Gleichzeitig ist festzuhalten, dass sich auch in der Wüest Partner Monitoring-Region Nordwestschweiz (ohne Kanton Basel-Stadt) ein beträchtlicher Rückgang der Neubaugesuche zeigt.

Zusammengefasst suggerieren die Zahlen, dass die Basler Wohnschutzinitiativen einen negativen Einfluss auf die Bautätigkeit bei Neubau- und Anbauprojekten hatten. Dies könnte insbesondere problematisch werden, falls der Kanton Basel-Stadt zukünftig weiterhin ein starkes Wirtschaftswachstum verzeichnet, während gleichzeitig wenig zusätzlicher Wohnraum gebaut wird. Ein steigendes Verhältnis von Beschäftigten zu Einwohnern – auf ähnliche Niveaus wie in Bern oder Zürich – würde den Druck auf die Mieten und den ohnehin knappen Wohnraum zusätzlich erhöhen.

Zeitliche Aspekte

Es ist davon auszugehen, dass ein Teil dieses Rückgangs nur vorübergehender Natur ist, auch wenn er sich über mehrere Jahre erstrecken könnte. Bereits die Ankündigung eines Mietpreisdeckels macht geplante Neubauprojekte weniger attraktiv und fördert Umgehungsgeschäfte. Das Argument «Neubauten statt Umbauten» greift jedoch erst ab dem Zeitpunkt des tatsächlichen Inkrafttretens eines Mietpreisdeckels. Folglich wirkt ein Mietzinsdeckel zu Beginn stärker angebotsdämpfend auf den Neubau als im späteren Verlauf. Neue Regulierungen – oder die Aussicht auf bevorstehende Änderungen – sorgen zudem für Unsicherheit bei den Akteuren. Oft ist unklar, wie die Behörden die Vorgaben umsetzen, und wie Investitionskalkulationen anzupassen sind. Mit der Zeit entwickeln sich jedoch angepasste Praktiken, die den Umgang mit den neuen Vorschriften erleichtern. Ausserdem drückt die Regulierung auf die Baulandpreise, was Chancen für zukünftig akquirierte Grundstücke bietet.

Ob die früheren Baumarktaktivitäten aber mittel- oder langfristig wieder erreicht oder gar übertroffen werden, bleibt abzuwarten. Die zukünftige Bauaktivität hängt auch von der Entwicklung anderer Rahmenbedingungen ab, einschliesslich möglicher Anpassungen in der Regulierung. Inzwischen wird der Wohnschutz im Kanton Basel-Stadt wieder etwas gelockert: Das Kantonsparlament überwies im Juni 2024 fünf Motionen. Kurz zuvor wurde am 19. April 2024 der Gegenvorschlag zu «Basel baut Zukunft» angenommen. Dieser Gegenvorschlag sieht vor, dass auf Transformationsarealen ab einer gewissen Grösse ein Drittel der neu entstehenden Wohnfläche als gemeinnütziger Wohnraum in Kostenmiete angeboten werden muss.

Räumliche Aspekte

Der Mietpreisdeckel im Kanton Basel-Stadt betrifft einen vergleichsweise kleinen Kanton und ist mit einer Abnahme der Neubautätigkeit verbunden. Ein solch kleinräumig geltender Mietpreisdeckel kann dazu führen, dass die Baumarktaktivitäten in andere Regionen verlagert werden. Allerdings zeigen die Auswertungen, dass die Neubautätigkeit während dieser Periode auch in der Wüest Partner Monitoring-Region Nordwestschweiz deutlich rückläufig war. In anderen Städten ist die Entwicklung aber dynamischer als in Basel-Stadt. Die Daten suggerieren also, dass eine Verlagerung aus Basel-Stadt eher in andere Städte als in die umliegenden Gemeinden stattgefunden hat. Ausserdem könnte ein Teil des Ausweichseffekts ins nahegelegene Ausland passiert sein.

Fazit

Die Auswertungen der Baugesuche zeigen, dass die Mietzinskontrollen und Bewilligungspflichten in Basel-Stadt mit rückläufigem Neubau einhergehen. Bei Neu- und Anbauten sind deutliche Rückgänge in den Baugesuchen erkennbar. Diese Entwicklung steht im Kontrast zu den gleichzeitig geringen Rückgängen oder sogar Anstiegen in anderen Deutschschweizer Städten sowie in der Nordwestschweiz (ohne Kanton Basel-Stadt).

Eine ideale Regulierung fördert für breite Bevölkerungsschichten zahlbare Mieten, ohne die Bautätigkeit und Investitionsanreize stark zu hemmen. Die Analyse verdeutlicht, dass wohnungspolitische Massnahmen idealerweise die Flexibilität des Baumarkts im Einklang mit dem Bevölkerungswachstum bewahren. Dadurch lässt sich die Balance zwischen sozialem Schutz, ausreichendem Wohnraumangebot und der Senkung von Emissionen aus dem Gebäudebetrieb besser wahren. Das kann manchmal einer Quadratur des Kreises gleichen (in diesem Blogbeitrag gibt es weiterführende Analysen zu wohnungspolitischen Massnahmen).

Die jüngsten Erfahrungen mit dem Mietpreisdeckel in Basel-Stadt sind besonders relevant, da ähnliche Massnahmen auch anderswo diskutiert werden. In Bern fordert die Motion «Für eine soziale Wohnungspolitik – Mietzinsdeckel statt Luxussanierungen» die Einführung einer Mietzinskontrolle nach Sanierungen, ähnlich den Modellen in Genf und Basel. Zudem erfolgt im Kanton Zürich bald eine Abstimmung, ob die Gemeinden auf ihrem Gebiet einen Mietpreisdeckel aktivieren können.

Hintergrund: Schweizweite Wohnungspolitik

In der Schweiz haben in den letzten Jahren steigende Bevölkerungszahlen und wachsende Wohnraumnachfrage den Druck auf den Wohnungsmarkt erheblich erhöht. Die Leerwohnungsziffer ist rasch und deutlich gefallen, während die Angebotsmieten insbesondere in urbanen Zentren stark angestiegen sind. Eine rückläufige Neubautätigkeit verstärkte gleichzeitig dieses Spannungsfeld, wozu steigende Bau- und Finanzierungskosten sowie regulatorische Eingriffe beigetragen haben.

Die Schweizer Wohnungspolitik sieht sich somit einem Spannungsfeld gegenüber: Einerseits gilt es, sozialpolitische Ziele wie den Schutz der Mieterinnen und Mieter oder den Erhalt bezahlbaren Wohnraums zu erreichen. Andererseits besteht die Herausforderung, genügend Anreize für den Bau neuer Wohnungen zu schaffen, um den zunehmenden Bedarf zu decken und eine ausreichende Wohnraumversorgung sicherzustellen (vergleiche die Analyse wohnungspolitischer Massnahmen für den Kanton Zürich).

Hintergrund: Mieterschutz im Kanton Basel-Stadt

Im Kanton Basel-Stadt haben die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger in den letzten Jahren wegweisende Entscheidungen zur Stärkung des Mieterschutzes getroffen. Am 10. Juni 2018 sagten die Basler Stimmbürgerinnen und Stimmbürger Ja zu vier Wohninitiativen, wobei erstmals der Schutz von bezahlbarem Wohnraum in der Kantonsverfassung verankert wurde. Mit der Annahme der Initiative «Ja zum ECHTEN Wohnschutz» am 28. November 2021 ging das Basler Stimmvolk noch einen Schritt weiter.

Die Wirkung der Regulierung seit Inkrafttreten der zweiten Initiative am 28. Mai 2022 (SG 861.540 – Verordnung über den Schutz von Wohnraum (Wohnraumschutzverordnung, WRSchV)) gestaltet sich wie folgt: Im Kanton Basel-Stadt ist für die Sanierung, den Umbau oder den Abbruch eines Hauses eine Bewilligungspflicht erforderlich. Nach diesen Eingriffen werden die Mieten von der neu geschaffenen Stelle für Wohnraumschutz festgelegt. Die Bewilligungspflicht und die Mietzinskontrolle betreffen – bis auf wenige Ausnahmen – sämtliche bestehende Wohnungen in Gebäuden mit mehr als 3 Wohnungen. Diese Regelungen gelten, sofern die Leerwohnungsziffer höchstens 1,5% beträgt.

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