Wirkung eines Mietpreisdeckels auf die Neubautätigkeit: Empirische Evidenz aus dem Kanton Basel-Stadt

Viel wird über die Auswirkungen des Mietpreisdeckels in Basel-Stadt disku­tiert. Wir stellen hiermit eine empirische Auswertung bezüglich der Wirkung auf die Neubautätigkeit vor. Die Neubaugesuchsdaten der Jahre 2015 bis 2024 zeigen, dass mit der Regulierung in Basel-Stadt die Gesuche zum Bau neuer Wohnungen abgenommen haben – und das stärker als in Vergleichsgemeinden. Ein Rückgang zeigte sich insbe­sondere nach der Annahme der Initiative «Ja zum ECHTEN Wohnschutz» im November 2021.

Diese empirische Auswertung ist angesichts der Rolle von wohnungs­po­li­ti­schen Massnahmen im Zuge der sinkenden Leerstandszahlen und steigenden Mieten aufschluss­reich. Zudem gibt es in der Theorie Gründe, wonach ein Mietpreisdeckel die Neubautätigkeit sowohl ankurbelt als auch dämpft.

Wie wirken Mietpreisdeckel auf die Bautätigkeit?

Mietpreisdeckel haben erheb­liche Auswirkungen auf die Funktionsweise des Wohnungsmarktes und beein­flussen die Bautätigkeit über verschiedene Kanäle. Die Wirkung hängt stark von der konkreten Ausgestaltung der Regulierung ab. Entscheidend ist, ob der Mietpreisdeckel lokal begrenzt ist und ob er nur für Umbauten oder auch für Neubauten gilt.

Unsere Analyse konzen­triert sich auf Mietpreisdeckel, die ausschliesslich Umbauten und Ersatzneubauten betreffen, während Neubauten auf der grünen Wiese ausge­nommen sind. Dies entspricht der Ausgestaltung der meisten Mietpreisdeckel, solange ein Mietpreisdeckel abgegrenzt wird von Vorgaben zu preis­güns­tigem Wohnraum in Neubauten.

Mietpreisregulierungen führen zu einer Verhaltensänderung sowohl bei Vermietenden als auch bei der Mieterschaft. Haushalte in regulierten Mietobjekten werden finan­ziell entlastet, da ein Mietpreisdeckel zu niedri­geren Bestandesmieten führt. Wenn Mietpreise nach Sanierungen nur begrenzt angepasst werden können, verändern sich die Anreize für bauliche Massnahmen an bestehenden Wohnungen.

Im Kanton Basel-Stadt werden nach Sanierung, Umbau oder Ersatzneubau eines Hauses die Mieten aufgrund der angenom­menen Initiativen von der Stelle für Wohnraumschutz festgelegt (siehe Hintergrund: Mieterschutz im Kanton Basel-Stadt). Die Regulierung hat dazu geführt, dass die erwar­teten Erträge von Immobilien tiefer ausfallen. Der Marktwert der betrof­fenen Immobilien wurde zusätzlich davon beein­trächtigt, dass die Renditeerwartung aufgrund des höheren Zinsniveaus gestiegen und damit der Barwert der erwar­teten Erträge gesunken ist.

Diese einge­schränkte Rentabilität mindert langfristig die Gebäude- und Wohnqualität, da weniger bauliche Massnahmen an bestehenden Mietwohnungen vorge­nommen werden. Diese Tendenz wurde auch in Städten mit einem Mietpreisdeckel wie Berlin und Genf beobachtet. Ein Mietpreisdeckel kann also einen Rückzug der Investoren aus Sanierungsaktivitäten bewirken.

Wirkung auf die Neubautätigkeit nicht eindeutig

Die Wirkung von Mietpreisdeckeln auf die Neubautätigkeit ist weniger eindeutig und abhängig von der konkreten Ausgestaltung der Regulierung. Dabei spielen mindestens drei Effekte eine Rolle:

1. Weniger attraktive Neubauprojekte: Der finan­zielle Wert von geplanten Mietwohngebäuden ist unter anderem davon abhängig, inwieweit die zukünf­tigen Mietzinsen nach einer Sanierung angepasst werden können. Je schlechter die Wirtschaftlichkeit eines Projekts ausfällt, desto eher wird es nicht reali­siert. Dies trifft etwa auf Besitzende von Liegenschaften mit Bauzonenreserven zu, die dort mögli­cher­weise ein Mehrfamilienhaus entwi­ckeln. In Basel-Stadt ist in der Tat ein Rückzug gewisser Investor:innen zu beobachten.
2. Eher Neu- als Umbauten: Wenn Wohnungen in Neubauten vom Mietpreisdeckel ausge­nommen sind, dann können Mietpreisdeckel die Priorisierungen und Liegenschaftsstrategien von Eigentümer:innen verändern und damit zusätz­liche Neubauten auslösen. Beispielsweise könnten Eigentümer:innen die Instandhaltung reduzieren und nur noch den absolut notwen­digen Unterhalt vornehmen. Mit den so «einge­sparten» Investitionen können sie zusätz­liche Ressourcen in den Neubau von Wohnungen lenken. Dies trifft auf Immobilienakteure zu, welche einen fixen Betrag in Immobilien inves­tieren. Hinzu kommt, dass der Mietpreisdeckel die Differenz der Mietzinsen zwischen nicht mietzins­re­gu­lierten Neubauten und Bestandesbauten ansteigen lässt. Folglich nimmt der Anreiz zu, auf Neubauten zu setzen, wodurch zusätz­liche oder zumindest zeitnaher Wohnungen geschaffen werden.
3. Umgehungen: Mit Mietpreisdeckeln werden klassische Mietwohnungen durch Alternativen, die nicht unter diese Regulierung fallen, ersetzt. Beispielsweise werden Mietwohnungen in Eigentumswohnungen umgewandelt (das war in Berlin zu beobachten). Die Regulierung könnte durch Ausweichgeschäfte unter­graben werden, da andere Segmente wie Business-Apartments, möblierte Wohnungen oder Einzelzimmer an Attraktivität gegenüber Mietwohnungen gewinnen.

Fazit: Zwei der drei Argumente (Nummer 1 und 3) sprechen für eine Reduktion, ein Argument (Nummer 2) für eine Erhöhung der Neubautätigkeit. Es lässt sich daher keine allge­meine Prognose für die Neubauwirkung jedes Mietpreisdeckels treffen. Vielmehr hängen die Auswirkungen von den jewei­ligen Rahmenbedingungen ab. Entsprechend wertvoll ist die folgende empirische Analyse der Bautätigkeit im Kanton Basel-Stadt.

Methodik für empirische Auswertung

Die Quantifizierung der Effekte der Wohnschutzinitiativen auf die Bautätigkeit in Basel-Stadt basiert auf einer detail­lierten Analyse der Daten aus der Bauprojektdatenbank von Infopro Digital Schweiz (früher Docu Media). Es erfolgten Auswertungen für Neubau- und Anbauprojekte im Segment der reinen Mehrfamilienhäuser (MFH) sowie MFH mit Mischnutzung. Eine reine Betrachtung von Mietwohnungen hätte genauere Rückschlüsse auf die Auswirkungen der Regulierungen ermög­licht, da diese primär den Mietwohnungsmarkt betreffen. Allerdings lassen die Daten keine separate Betrachtung von Miet- und Eigentumswohnungen zu, weshalb die Analyse auf der Gesamtheit aller Wohnungen basiert.

Analysiert wird der fast zehnjährige Zeitraum zwischen Januar 2015 und Oktober 2024. Um die Auswirkungen der Regulierungen zu isolieren, haben wir die Daten in drei Zeitperioden unter­teilt:

• vor Einführung der ersten Regulierung (Januar 2015 bis Mai 2018)
• nach Annahme der ersten Initiative (Juni 2018 bis November 2021)
• nach Annahme der zweiten Initiative (Dezember 2021 bis Oktober 2024)

Zur erleich­terten Interpretation haben wir zum einen Monatsmittelwerte für jede der drei Zeitperioden gebildet, um der unter­schied­lichen Länge der drei Phasen Rechnung zu tragen. Zum anderen wurden die Baudaten auf die Werte des Zeitraums vor den Regulierungen indexiert, um prozen­tuale Veränderungen darzu­stellen. Die Bewertung der Effekte wird durch den Vergleich der Basler Daten mit Vergleichsregionen unter­stützt. Als Vergleichsregionen wurden die Wüest Partner Monitoring-Region Nordwestschweiz (ohne Kanton Basel-Stadt) sowie die sechs deutsch­spra­chigen Städte mit mehr als 50‘000 Einwohnern gewählt – Zürich, Bern, Winterthur, Luzern, Biel/Bienne und St. Gallen. Ein ungewich­teter Durchschnitt dieser Städte diente als Benchmark für regionale und überre­gionale Entwicklungen.

Die Kombination aus Indexierung, klaren Segmentierungen, regio­nalem Vergleich und der Verwendung der Bauprojektdatenbank von Infopro Digital erlaubt eine diffe­ren­zierte Analyse der Effekte der Regulierung auf die Neubautätigkeit – gemessen als Anzahl Wohnungen in Baugesuchen.

Mietpreisdeckel reduziert Neubautätigkeit in Basel-Stadt

Nach der zweiten Wohnschutzinitiative lag die durch­schnitt­liche monat­liche Anzahl an Wohnungen in Baugesuchen für Neubauten und Anbauten im Kanton Basel-Stadt knapp ein Drittel unter dem Niveau vor den Regulierungen. Nach der ersten Initiative war hingegen ein minimaler Anstieg von 2%, im Vergleich zum ursprüng­lichen Wert, zu beobachten. Konkret betrug die durch­schnitt­liche monat­liche Anzahl an Wohnungen in Baugesuchen im Kanton Basel-Stadt vor den Regulierungen 75, stieg nach der ersten Initiative leicht auf 76 und fiel nach der zweiten Initiative deutlich auf 52. In sämtlichen Vergleichsregionen waren seit Annahme der Initiative in Basel im November 2021 hingegen deutlich geringere Rückgange oder sogar Anstiege bei den Neubaugesuchen zu verzeichnen. Besonders deutlich wird der Rückgang in Basel-Stadt vor dem Hintergrund, dass die durch­schnitt­liche Anzahl an Wohnungen in Baugesuchen über alle Vergleichsregionen hinweg, in derselben Zeitperiode, im Median um 18% gestiegen ist.

Robustheitsanalyse: Neubautätigkeit auch ohne Ersatzneubauten gesunken

Man könnte einwenden, dass es wenig überra­schend ist, wenn in Basel weniger Baugesuche für Neu- und Anbauten eingehen, da die Regulierung gezielt auch Ersatzneubauten betrifft. In diesem Blogbeitrag liegt der Fokus jedoch auch auf der Frage, ob Mietzinsdeckel unbeab­sich­tigte Nebenwirkungen haben, die dazu führen, dass insgesamt weniger Neu- und Anbauten entstehen – insbe­sondere auf der grünen Wiese oder durch Umnutzungen. Um dies zu unter­suchen, führen wir eine sogenannte Robustheitsanalyse durch, in der Ersatzneubauten in allen drei Zeitperioden ausge­klammert werden. Dieser Ansatz hat einen weiteren Vorteil: Ersatzneubauten können die Netto-Neubautätigkeit verzerren, da sie oft die gesamte Anzahl der erstellten Wohnungen erfassen, ohne die abgeris­senen Wohneinheiten abzuziehen.

Die Daten bestä­tigen, dass der Rückgang nicht nur auf wegfal­lende Ersatzneubauten zurück­zu­führen war. Auch ohne Berücksichtigung der Ersatzneubauten ist zwischen der Zeit vor den Regulierungen und nach der zweiten Initiative ein ähnlich starker Rückgang der durch­schnitt­lichen monat­lichen Anzahl an Wohnungen in Baugesuchen im Kanton Basel-Stadt zu verzeichnen. Auffällig ist, dass bereits nach der ersten Initiative ein deutlicher Rückgang von 18% im Vergleich zum Ausgangsniveau zu erkennen war. Die Daten der Vergleichsregionen zeigen für die anderen Städte Anstiege oder zumindest kleinere Rückgänge in beiden regulierten Zeitperioden. Gleichzeitig ist festzu­halten, dass sich auch in der Wüest Partner Monitoring-Region Nordwestschweiz (ohne Kanton Basel-Stadt) ein beträcht­licher Rückgang der Neubaugesuche zeigt.

Zusammengefasst sugge­rieren die Zahlen, dass die Basler Wohnschutzinitiativen einen negativen Einfluss auf die Bautätigkeit bei Neubau- und Anbauprojekten hatten. Dies könnte insbe­sondere proble­ma­tisch werden, falls der Kanton Basel-Stadt zukünftig weiterhin ein starkes Wirtschaftswachstum verzeichnet, während gleich­zeitig wenig zusätz­licher Wohnraum gebaut wird. Ein steigendes Verhältnis von Beschäftigten zu Einwohnern – auf ähnliche Niveaus wie in Bern oder Zürich – würde den Druck auf die Mieten und den ohnehin knappen Wohnraum zusätzlich erhöhen.

Zeitliche Aspekte

Es ist davon auszu­gehen, dass ein Teil dieses Rückgangs nur vorüber­ge­hender Natur ist, auch wenn er sich über mehrere Jahre erstrecken könnte. Bereits die Ankündigung eines Mietpreisdeckels macht geplante Neubauprojekte weniger attraktiv und fördert Umgehungsgeschäfte. Das Argument «Neubauten statt Umbauten» greift jedoch erst ab dem Zeitpunkt des tatsäch­lichen Inkrafttretens eines Mietpreisdeckels. Folglich wirkt ein Mietzinsdeckel zu Beginn stärker angebots­dämpfend auf den Neubau als im späteren Verlauf. Neue Regulierungen – oder die Aussicht auf bevor­ste­hende Änderungen – sorgen zudem für Unsicherheit bei den Akteuren. Oft ist unklar, wie die Behörden die Vorgaben umsetzen, und wie Investitionskalkulationen anzupassen sind. Mit der Zeit entwi­ckeln sich jedoch angepasste Praktiken, die den Umgang mit den neuen Vorschriften erleichtern. Ausserdem drückt die Regulierung auf die Baulandpreise, was Chancen für zukünftig akqui­rierte Grundstücke bietet.

Ob die früheren Baumarktaktivitäten aber mittel- oder langfristig wieder erreicht oder gar übertroffen werden, bleibt abzuwarten. Die zukünftige Bauaktivität hängt auch von der Entwicklung anderer Rahmenbedingungen ab, einschliesslich möglicher Anpassungen in der Regulierung. Inzwischen wird der Wohnschutz im Kanton Basel-Stadt wieder etwas gelockert: Das Kantonsparlament überwies im Juni 2024 fünf Motionen. Kurz zuvor wurde am 19. April 2024 der Gegenvorschlag zu «Basel baut Zukunft» angenommen. Dieser Gegenvorschlag sieht vor, dass auf Transformationsarealen ab einer gewissen Grösse ein Drittel der neu entste­henden Wohnfläche als gemein­nüt­ziger Wohnraum in Kostenmiete angeboten werden muss.

Räumliche Aspekte

Der Mietpreisdeckel im Kanton Basel-Stadt betrifft einen vergleichs­weise kleinen Kanton und ist mit einer Abnahme der Neubautätigkeit verbunden. Ein solch klein­räumig geltender Mietpreisdeckel kann dazu führen, dass die Baumarktaktivitäten in andere Regionen verlagert werden. Allerdings zeigen die Auswertungen, dass die Neubautätigkeit während dieser Periode auch in der Wüest Partner Monitoring-Region Nordwestschweiz deutlich rückläufig war. In anderen Städten ist die Entwicklung aber dynami­scher als in Basel-Stadt. Die Daten sugge­rieren also, dass eine Verlagerung aus Basel-Stadt eher in andere Städte als in die umlie­genden Gemeinden statt­ge­funden hat. Ausserdem könnte ein Teil des Ausweichseffekts ins nahege­legene Ausland passiert sein.

Fazit

Die Auswertungen der Baugesuche zeigen, dass die Mietzinskontrollen und Bewilligungspflichten in Basel-Stadt mit rückläu­figem Neubau einher­gehen. Bei Neu- und Anbauten sind deutliche Rückgänge in den Baugesuchen erkennbar. Diese Entwicklung steht im Kontrast zu den gleich­zeitig geringen Rückgängen oder sogar Anstiegen in anderen Deutschschweizer Städten sowie in der Nordwestschweiz (ohne Kanton Basel-Stadt).

Eine ideale Regulierung fördert für breite Bevölkerungsschichten zahlbare Mieten, ohne die Bautätigkeit und Investitionsanreize stark zu hemmen. Die Analyse verdeut­licht, dass wohnungs­po­li­tische Massnahmen idealer­weise die Flexibilität des Baumarkts im Einklang mit dem Bevölkerungswachstum bewahren. Dadurch lässt sich die Balance zwischen sozialem Schutz, ausrei­chendem Wohnraumangebot und der Senkung von Emissionen aus dem Gebäudebetrieb besser wahren. Das kann manchmal einer Quadratur des Kreises gleichen (in diesem Blogbeitrag gibt es weiter­füh­rende Analysen zu wohnungs­po­li­ti­schen Massnahmen).

Die jüngsten Erfahrungen mit dem Mietpreisdeckel in Basel-Stadt sind besonders relevant, da ähnliche Massnahmen auch anderswo disku­tiert werden. In Bern fordert die Motion «Für eine soziale Wohnungspolitik – Mietzinsdeckel statt Luxussanierungen» die Einführung einer Mietzinskontrolle nach Sanierungen, ähnlich den Modellen in Genf und Basel. Zudem erfolgt im Kanton Zürich bald eine Abstimmung, ob die Gemeinden auf ihrem Gebiet einen Mietpreisdeckel aktivieren können.

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