Zürich sagt Nein: Was ein Vorkaufsrecht (nicht) bewirkt

Die Zürcher Stimmberechtigten haben die Einführung einer gesetz­lichen Grundlage für ein kommu­nales Vorkaufsrecht abgelehnt. Für die Mehrheit der Abstimmenden dürfte der erwartete Nutzen zur Entspannung der Situation auf dem Wohnungsmarkt als begrenzt einge­schätzt worden sein, da ein solches Vorkaufsrecht nur indirekt auf die Wohnraumversorgung und Mietpreise wirkt. Gleichzeitig wurden offenbar erheb­liche Nachteile befürchtet, etwa für die Standortattraktivität. In diesem Beitrag greifen wir diese Überlegungen auf und beleuchten die immobi­li­en­öko­no­mi­schen Wirkungen eines Vorkaufsrechts auf Mieten, Bautätigkeit und Transaktionspreise.

Bedürfnis

Viele Stadtverwaltungen würden sich grund­sätzlich ein Vorkaufsrecht wünschen. Dies zeigt eine Umfrage, die Wüest Partner 2023 im Auftrag des Schweizerischen Städteverbands (SSV) und des Bundesamts für Wohnungswesen (BWO) durch­ge­führt hat. Unter den wohnpo­li­ti­schen Instrumenten zur Dämpfung der Mietpreisentwicklung wurde das Vorkaufsrecht am häufigsten genannt. Viele Gemeinden würden gerne mehr Land erwerben, zumal über 80% der Städte in der Umfrage angaben, über zu wenig Baulandreserven zu verfügen.

Abstimmungsvorlage

Im Kanton Zürich wurde im März 2023 die Volksinitiative «Mehr bezahlbare Wohnungen im Kanton Zürich» einge­reicht. Sie zielte darauf ab, die Gemeinden zu ermäch­tigen, ein Vorkaufsrecht an Grundstücken einzu­führen, um gemein­nüt­zigen Wohnraum sowie Alterswohnungen zu fördern. Das Vorkaufsrecht hätte es den Gemeinden ermög­licht, bei einem Verkauf in den bestehenden Kaufvertrag zu den verein­barten Bedingungen einzu­treten.

Am 30. November 2025 hat das Zürcher Stimmvolk die Vorlage mit 59% Stimmenanteil abgelehnt und damit die Haltung von Regierungsrat und Kantonsrat bestätigt. Gleichzeitig wurde der Gegenvorschlag mit 51% angenommen. Dieser stärkt den gemein­nüt­zigen Wohnungsbau, indem er den Rahmenkredit für Darlehen der kanto­nalen Wohnbauförderung von bisher 180 Millionen auf 360 Millionen Franken verdoppelt.

Wirkung eines Vorkaufsrechts auf die Mieten

Ein Vorkaufsrecht ist in erster Linie ein Transaktionsinstrument mit Auswirkungen auf die Eigentümerschaft eines Grundstücks. Es beein­flusst aber die Wohnungsmieten nicht unmit­telbar. Die Wirkung entfaltet sich vielmehr indirekt, je nachdem wie die Eigentümerschaft den Wohnraum positio­niert.

Wohnen wird durch ein Vorkaufsrecht günstiger, falls die mit dem Vorkaufsrecht erwor­benen Liegenschaften oder daraus entste­hende Neubauten bewusst unter dem Marktniveau vermietet werden. Preisdämpfend kann das Instrument zudem dort wirken, wo bestehender, heute vergleichs­weise günstiger Wohnraum durch das Vorkaufsrecht vor Abriss oder tiefgrei­fender Totalsanierung bewahrt und statt­dessen höchstens mit gerin­gerer Eingriffstiefe erneuert wird. Beides ist realis­tisch bei gemein­nüt­zigen Wohnbauträgern, die Profiteure der Zürcher Vorkaufsrechts-Initiative gewesen wären.

Theoretisch könnte in besonders attrak­tiven Gemeinden der Effekt auf die Mieten aber auch ins Gegenteil umschlagen, falls ein Vorkaufsrecht die Anzahl Wohnungen in einer Gemeinde reduziert.

Veränderte Wohnbautätigkeit

Das Wohnungsangebot kann sich infolge eines Vorkaufsrechts leicht erhöhen oder verringern. Es kann zunehmen, wenn Gemeinden nach einem Erwerb Projekte mit kleineren und damit mehr Wohneinheiten reali­sieren lassen. Ein Vorkaufsrecht kann aber auch das Wohnbauwachstum einer Gemeinde verringern, das ohne diesen Markteingriff möglich wäre. Dies gilt, wenn ein Vorkaufsrecht dazu genutzt wird, Entwicklungsprojekte zu verhindern, bei denen Ausnützungsreserven mobili­siert worden wären. Die Einführung eines Vorkaufsrechts entfaltet zudem eine Signalwirkung: Denkbar sind Verschiebungen von Wohnentwicklungsprojekten aus Gemeinden mit Vorkaufsrechten in Gemeinden ohne solche Instrumente.

Zwischenfazit

Eine solche regionale Verschiebung der Wohnbauaktivitäten schwächt die angestrebte Siedlungsentwicklung nach innen, da Vorkaufsrechte primär in Zentren einge­führt werden.
Die Ausübung eines Vorkaufsrechts erfordert erheb­liche finan­zielle Mittel seitens der öffent­lichen Hand, was den breiten Einsatz des Instruments begrenzt.

Insgesamt zeigt sich: Das Vorkaufsrecht ist – und das gilt auch für viele andere wohnungs­po­li­tische Massnahmen – kein Allheilmittel, sondern ein selek­tives Instrument, dessen Wirkung stark vom insti­tu­tio­nellen Rahmen abhängt.

Vertiefung: Wirkung eines Vorkaufsrechts auf Transaktionspreise

Ein Vorkaufsrecht beein­flusst Transaktionspreise nicht direkt, kann jedoch über die Zahl der Bieter preis­dämpfend wirken. Da das Risiko besteht, trotz Höchstgebot nicht zum Zug zu kommen, verzichten einzelne Investoren unter Umständen auf eine Teilnahme – insbe­sondere wegen des kostspie­ligen Due-Diligence-Prozesses. Sinkt dadurch die Zahl ernst­hafter Bieter, reduziert sich tenden­ziell auch der erzielbare Preis. Dieser Effekt ist aller­dings degressiv: Ausschlaggebend ist der Sprung von einem auf zwei kompe­titive Bieter; zusätz­liche Gebote treiben den Preis weiter, aber mit abneh­mendem Grenzbeitrag.

Empirisch lässt sich dieses Muster belegen: Eine Studie aus Stockholm zeigt, dass der Übergang von einem zu zwei aktiven Bietern den Zuschlagspreis um rund 4% erhöhte; weitere Bieter haben zwar weiterhin einen positiven, aber zunehmend kleineren Effekt. Auch eine Auswertung in Lagos bestä­tigte den positiven Zusammenhang zwischen Bieterzahl und Preis. Eine Abschlussarbeit an der Universität Zürich im Jahr 2013 zeigt hingegen nur eine schwache, statis­tisch nicht signi­fi­kante Korrelation.

Ob Investoren tatsächlich abgeschreckt werden, hängt stark von der erwar­teten Ausübungswahrscheinlichkeit der Gemeinde ab. Diese steigt, wenn die Gemeinde eine aktive Bodenpolitik verfolgt, die Mietniveaus hoch sind, eine hohe Nachfrage nach preis­güns­tigem Wohnen besteht und die Gemeindefinanzen robust sind. Je höher die vermutete Ausübungswahrscheinlichkeit ist, desto eher dünnt der Kreis der Drittbieter aus.

Ein Vorkaufsrecht verändert das Verhalten der öffent­lichen Hand: Die Gemeinde kann während des Bieterverfahrens abwarten und zum höchsten Drittpreis in den bestehenden Kaufvertrag eintreten. Damit entfällt eine Akteurin, die früher poten­ziell preis­bildend wirkte.

Die Wirkung wird zudem durch das Marktumfeld mitge­prägt: In Phasen hoher Investorennachfrage und knapper Anlageobjekte sind starke Abschreckungseffekte wenig plausibel; entspre­chend bleibt auch das preis­dämp­fende Potenzial insgesamt gering.

Aussagen von insti­tu­tio­nellen Investoren deuten darauf hin, dass Preisabschläge im Einzelfall möglich, aber ex ante schwer zu quanti­fi­zieren sind. Als Grössenordnung werden Preisminderungen von maximal 5% genannt. Besonders betroffen sind Grundstücke, die sich für preis­güns­tiges Wohnen eignen und bereits ohne Vorkaufsrecht nur einen kleinen Bieterkreis anziehen. Unter dem Strich reduziert das Instrument den Marktwert in geringem Umfang.

Grundsätzlich spiegelt der Kaufpreis eines Grundstücks die erziel­baren Mieten wider. Doch der Kaufpreis kann seiner­seits die Mieten beein­flussen, etwa wenn das Kostenmietprinzip angewendet wird. Entsprechend kann ein reduzierter Kaufpreis auch dämpfend auf die Wohnungsmieten wirken. Insgesamt ist der Zusammenhang aber limitiert.

Fazit

In diesem Beitrag haben wir unter­schied­liche Aspekte des Vorkaufsrechts analy­siert. Dieser Markteingriff entfaltet in der Breite wenig Wirkung auf Mieten, Wohnungsbestand und Transaktionspreise. Das Abstimmungsergebnis zum Vorkaufsrecht deutet darauf hin, dass die Zürcher Stimmbevölkerung effektiv kaum substan­zielle Entlastung in der aktuellen Wohnraumversorgung vom Instrument erwartet hat.