Analyse wohnungspolitischer Massnahmen für den Kanton Zürich

Die Angebotsmieten steigen, der Neubau hinkt dem Bedarf her, und freie Wohnungen werden immer rarer. In grossen Teilen des Kantons Zürich hat sich diese Situation in den letzten Jahren akzen­tuiert, was den Ruf nach neuen wohnungs­po­li­ti­schen Massnahmen laut werden liess. Doch welche Ansätze können tatsächlich helfen, den steigenden Wohnbedarf zu decken und gleich­zeitig die Mietpreis-Dynamik zu dämpfen?

Eine neue Studie von Wüest Partner im Auftrag der Volkswirtschaftsdirektion und der Baudirektion des Kantons Zürich liefert nun zusätz­liche Erkenntnisse. Sie analy­siert die Wirkung von 22 wohnungs­po­li­ti­schen Massnahmen. Die erwar­teten Auswirkungen jeder einzelnen wohnungs­po­li­ti­schen Massnahme – unabhängig davon, ob sie bereits in Kraft ist oder künftig umgesetzt werden könnte – wurden dabei anhand von vier zentralen Dimensionen bewertet:

• Mietpreisdämpfung: Die Massnahmen wirken sich unter­schiedlich stark auf die Entwicklung der Mieten in den einzelnen Mietverhältnissen aus.
• Angebotsausweitung: Die Massnahmen können den Wohnungsbestand und die Zahl der angebo­tenen Mietwohnungen im Kanton Zürich unter­schiedlich stark vergrössern.
• Wirkungsintensität: Die Wirkungsintensität zeigt, ob und wie viele Wohnungen im Kanton Zürich unmit­telbar und direkt von der entspre­chenden Massnahme betroffen sind.
• Weitere Indikatoren und Nebenwirkungen: Diese Dimension umfasst soziale oder ökolo­gische Folgen, das Kosten-Nutzen-Verhältnis sowie allfällige Nebenwirkungen.

Das Ergebnis ist eine Verortungsmatrix, die alle Massnahmen in den genannten Dimensionen einordnet. Mietpreisdämpfung auf der horizon­talen Achse, Angebotsausdehnung auf der Vertikalen, Wirkungsintensität als Kreisgrösse und Nebenwirkungen als Farbcode. Siehe Legende.

---

Einschätzung der Wirkung von wohnungspolitischen Massnahmen

Horizontale Achse: Mietpreisdämpfung
Diese Massnahmen führen dazu, dass die Mieten in einzelnen Mietverhältnissen günstiger ausfallen, oder sie dämpfen indirekt via Angebotsausweitung generell das Mietpreisniveau.
Vertikale Achse: Angebotsausweitung
Eine angebots­aus­wei­tende Wirkung bedeutet, dass die jeweilige Massnahme den Wohnungsbestand und die Zahl der angebo­tenen (Miet-)Wohnungen im Kanton Zürich dauerhaft vergrössert.
Kreisgrösse: Wirkungsintensität
Gibt an, ob und wie viele Wohnungen im Kanton Zürich unmit­telbar und direkt von der Massnahme betroffen sind. Je grösser ein Kreis, desto stärker die Wirkungsintensität.
Farbe: Weitere Indikatoren und Nebenwirkungen
Umfasst soziale oder ökolo­gische Folgen, das Kosten-Nutzen-Verhältnis sowie allfällige Nebenwirkungen.

---

Wie erwartet, gehen die Massnahmen wie Mietpreisdeckel und Renditeverbot nicht ohne erheb­liche Nebenwirkungen einher. Obwohl sie zwar mietpreis­dämpfend auf die Bestandesmieten wirken, wirken sie negativ auf den Wohnungsneubau und auf die Instandhaltung von Bestandsgebäuden (Qualitätsverluste bei den Mietwohnungen). Neben diesen Massnahmen werden im Beitrag Ansätze unter­schied­licher Wirkung behandelt, die sowohl positive als auch begrenzte Effekte zeigen.

Besonders vielver­spre­chend in Bezug auf beide Dimensionen Angebotsausdehnung und Mietpreisdämpfung, erscheint uns die Erhöhung der Ausnützungsziffer in Kombination mit einem Anteil an preis­güns­tigem Wohnraum. Im Beitrag wird diese Massnahme daher zuerst analy­siert, bevor weitere Ansätze summa­risch betrachtet werden.

Ausnützungserhöhung – wirkungsvoll bei geeigneter Ausgestaltung

Die Erhöhung der Ausnützungsziffer in Kombination mit einem Anteil an Kostenmiete wird von uns als die vielver­spre­chendste Massnahme bewertet, um den Wohnungsbau zu fördern und gleich­zeitig die Mietpreisentwicklung zu dämpfen, respektive bezahl­baren Wohnraum direkt bereit­zu­stellen. Besonders effektiv ist diese Massnahme, wenn durch substan­zielle Aufstockungen deutlich mehr Wohnfläche geschaffen wird. Dies steigert die Attraktivität für Investoren und eröffnet den Spielraum für klug gesetzte Nebenbedingungen, wie die Vorgabe, einen bestimmten Anteil an preis­güns­tigem Wohnraum bei grösseren Neubauten zu reali­sieren.

Bereits heute erlaubt Art. 49 des kantonal-zürcherischen Planungs- und Baugesetzes (PBG) den Gemeinden, bei Aufzonungen die Schaffung von preis­güns­tigem Wohnraum vorzu­schreiben. Damit diese Massnahme zu einer Win-Win-Win-Situation führt – hohe Investitionsattraktivität, geför­derte Wohnraumentwicklung und die Bereitstellung von günstigem Wohnraum – ist es entscheidend, dass die Vorgaben nicht zu restriktiv ausfallen. Die wirtschaft­liche Machbarkeit muss gewähr­leistet sein, damit Bauvorhaben tatsächlich reali­siert werden. Konkret bedeutet dies etwa flexible Definitionen, realis­tische Anteile für preis­güns­tigen Wohnraum, angemessene Mehrwertabgaben und gleich­zeitig genügend hohe Ausnützungen.

Darüber hinaus können Aufstockungen und Anbauten das Wohnungsangebot insgesamt erhöhen und gleich­zeitig preis­güns­tigen Wohnraum erhalten und damit graue Emissionen vermeiden – ein ressour­cen­scho­nender Ansatz also. Leider ist in der Praxis oftmals die Wirtschaftlichkeit nicht gegeben. Die baulichen und energe­ti­schen Anforderungen sind oftmals zu hoch und die Kosten der Aufstockung recht­fer­tigen den zusätz­lichen Mietertrag nicht. Pragmatischere Ansätze und realis­ti­schere bauliche Vorgaben sind daher künftig notwendig, um diese Potenziale zu nutzen. 

Zusammengefasst bieten die Erhöhung der Ausnützungsziffer und nachhaltige Bauweisen wie Aufstockungen grosse Chancen für den Wohnungsmarkt – voraus­ge­setzt, sie werden mit klaren, pragma­ti­schen Rahmenbedingungen umgesetzt.

Bauliche Erleichterungen wirken vor allem angebotsorientiert

In der Verortungsmatrix sind im oberen linken Bereich Massnahmen positio­niert, die auf Angebotsausweitung abzielen und den Baumarkt stärken. Zwar wirken sie indirekt und langfristig mietpreis­dämpfend, besitzen aber grosses Potenzial zur Förderung des Wohnungsbaus.  

Pragmatische Prozesse und einfache Abläufe sind essen­ziell, um Bauherren zu motivieren. Weniger Bürokratie – etwa durch die Reduzierung invol­vierter Ämter und frühzeitige Klärungen im Dialog statt kompli­zierter Formulare – kann Bauprojekte erheblich beschleu­nigen. Zusätzliche Baufreiheit und eine Beschleunigung der Dynamik lässt sich durch die Erhöhung der Ausnützungsziffer und gelockerte Lärmvorschriften schaffen, insbe­sondere an gut erschlos­senen Standorten.  Planungssicherheit ist ein weiterer Schlüssel: Schnellere Verfahren und klare Regeln, wie eine zweistufige Bewilligung mit einge­schränkten Rekursmöglichkeiten, senken das unter­neh­me­rische Risiko und fördern die Umsetzung von Bauvorhaben. Zudem können speditive Revisionen von Bau- und Zonenordnungen Investitionshemmnisse abbauen. Zügige und trans­pa­rente Entscheidungen schaffen Anreize, Projekte recht­zeitig zu reali­sieren.  

Diese Massnahmen liefern wichtige Impulse für den Wohnungsbau und unter­stützen ein ausge­wo­genes Marktwachstum, indem das Angebot auf Nachfrageimpulse reagieren kann.

Gemeinnütziger Wohnungsbau: Punktuell wirksam

Auf der Verortungsmatrix finden sich einige Massnahmen zur Förderung des gemein­nüt­zigen Wohnraums auf der rechten Seite, das heisst mietpreis­dämpfend. Langfristig mietpreis­güns­tigere Alternativen gelingen den gemein­nüt­zigen Wohnbauträgern durch tiefere Eigenkapitalverzinsung und durch das Konzept der Kostenmiete, bei der Mietpreise nur die laufenden Kosten decken und auf die Abschöpfung von Mehrzahlungen verzichtet wird. Unterstützt wird dies teils durch staat­liche Förderungen, die jedoch öffent­liche Ressourcen binden und unter­schiedlich effizient sind, respektive Opportunitätskosten mit sich bringen.

Ineffizient sind hingegen Subventionierungen von Bauland, da sie angesichts hoher Baulandpreise im Kanton Zürich ein schlechtes Kosten-Nutzen-Verhältnis aufweisen. Die staat­liche Wohnungsproduktion selbst wird ebenfalls als weniger zielführend betrachtet, da keine wirtschaft­lichen Vorteile gegenüber nicht­staat­lichen Akteuren bestehen. Vielmehr sollte der Staat die Rahmenbedingungen schaffen, um privaten und gemein­nüt­zigen Bauträgern die Realisierung von zusätz­lichem Wohnraum zu erleichtern. Solche Ansätze gewähr­leisten eine langfristige und vielfältige Wohnraumversorgung.

Zusammenfassend lässt sich sagen, dass gemein­nüt­ziger Wohnraum zwar gezielt bestimmte Haushalte entlasten kann, jedoch nur eine einge­schränkte Wirkung auf den gesamten Wohnungsmarkt zeigt.

Mietpreisdeckel und Renditeverbot: Mietpreisdämpfungen mit «hohem Preis»

Zwei Massnahmen stechen durch ihre starke mietpreis­dämp­fende Wirkung hervor: Mietpreisdeckel und Renditeverbot. Beide können Haushaltsbudgets kurzfristig entlasten, bringen jedoch erheb­liche Risiken und Nebenwirkungen mit sich.  

Mietpreisdeckel führen zwar zu niedri­geren Mieten, mindern jedoch langfristig die Investitionsanreize, was weniger Neubau, schlechtere Wohnungsqualität und geringere Marktbeweglichkeit zur Folge hat. Fehlanreize wie das Verbleiben in günstigen Wohnungen verschärfen das Problem. Zudem können Bauprojekte in nicht-regulierte Regionen abwandern, wie das Beispiel Basel-Stadt zeigt. Auch die öffent­lichen Finanzen werden durch ein reduziertes Steuersubstrat belastet. Anfängliche Unsicherheiten verstärken die hemmende Wirkung auf Bauaktivitäten zusätzlich. 

Renditeverbote, die die zulässige Rendite auf Wohnimmobilien begrenzen, können ebenfalls kurzfristig preis­dämpfend wirken. Zwar sollen sie missbräuch­liche Mietzinsen verhindern, doch sie bergen das Risiko, Investitionen unattraktiv zu machen, was langfristig die Wohnraumqualität und das Angebot erheblich beein­trächtigt.  

Rigide wohnpo­li­tische Massnahmen mit starken Nebenwirkungen können die Verlässlichkeit und Attraktivität des Standortkantons Zürich insgesamt schwächen. Besonders proble­ma­tisch sind lokale oder kantonale Ansätze, die nicht mit umlie­genden Regionen abgestimmt sind. Sie fördern räumliche Fehlentwicklungen und bremsen die Innenentwicklung. Wohnbauinvestitionen verlagern sich in weniger regulierte, oft schlechter erschlossene Gebiete, was die nachhaltige Siedlungsstruktur schwächt.  

Diese stark begren­zenden Massnahmen sind daher mit grosser Vorsicht anzuwenden, da ihre langfris­tigen Nachteile die kurzfris­tigen Vorteile deutlich überwiegen.

Fazit: Bezahlbare Mieten und genügend Wohnraum bedingen höhere Ausnützung

Die Analyse zeigt, dass keine der unter­suchten wohnungs­po­li­ti­schen Massnahmen als univer­selle Lösung für die Herausforderungen des Wohnungsmarktes im Kanton Zürich dienen kann. Einzelne Massnahmen wie das kommunale Vorkaufsrecht weisen zwar punktuelle Effekte auf, schneiden jedoch insgesamt schlecht ab, da sie zu Unsicherheiten führen und nur geringe mietpreis­dämp­fende Wirkungen erzielen. Ebenso zeigen Instrumente wie die Wohneigentumsförderung oder die Limitierung von Wohnungsgrössen nur eine bescheidene Wirkung auf die zentralen Zielgrössen.

Welche wohnpo­li­ti­schen Massnahmen erscheinen nun zielführend anzuwenden? Ein sequen­zi­eller Ansatz, der zunächst die Schaffung von zusätz­lichem Wohnraum priori­siert, erachten wir als sinnvoll. Obwohl Neubauten häufig mit hohen Anfangsmieten verbunden sind und dies auf den ersten Blick kontrain­tuitiv erscheinen mag, entlasten sie den Markt segmen­tüber­greifend und tragen langfristig zur Mietpreisdämpfung, zum Qualitätserhalt und zur adäquaten Wohnraumversorgung bei.

Zum einen werden durch den Umzug einkom­mens­stär­kerer Haushalte in Neubauten ältere Bestandeswohnungen frei, was das Angebot erweitert und die Mietpreisdynamik dämpft. Zum anderen entsteht langfristig durch das «Filtering-down» zusätz­licher bezahl­barer Wohnraum. Denn Wohnungen, die im Laufe der Zeit und mit der Alterung erschwing­licher werden, bilden die wichtigste Grundlage für günstigen Wohnraum. Ohne ein generelles Wachstum des Wohnungsangebots bleibt die Knappheit insgesamt bestehen, was die Stabilisierung der Mietpreise verhindert.

Langfristig bleibt das Ziel von genügend Wohnraum und niedriger Mieten im Kanton Zürich eine grosse Herausforderung. Moderate Mieten ziehen zusätz­liche Haushalte an und fördern den Pro-Kopf-Verbrauch an Wohnfläche. Eine nachhaltige Wohnungspolitik muss diesen komplexen Marktmechanismen Rechnung tragen. Der Kanton Zürich muss Lösungen finden, die den Wohnraumbedarf, die Anforderungen des Arbeitsmarktes und die Prinzipien einer nachhal­tigen Siedlungsentwicklung mitein­ander in Einklang bringen – mit einem klaren Fokus auf ein ausrei­chendes Wohnungsangebot und bezahlbare Mieten. Verschiedene wohnpo­li­tische Instrumente können dazu beitragen, das Ziel zu erreichen. Eine gezielte, substan­zielle und zeitnahe Erhöhung der Ausnützung dürfte unver­zichtbar werden. Im Gegenzug können Vorgaben für preis­güns­tiges Wohnen gemacht werden, sofern diese ausrei­chend attraktiv für die Entwicklung von Wohneigentum ausge­staltet werden.

Kontaktieren Sie unsere Expert:innen für weitere Insights.