Analyse des mesures de politique du logement pour le canton de Zurich

Les loyers de l’offre augmentent, les nouvelles construc­tions sont en retard sur les besoins et les logements libres se font de plus en plus rares. Dans de grandes parties du canton de Zurich, cette situation s’est accentuée au cours des dernières années, ce qui a fait naître l’appel à de nouvelles mesures de politique du logement. Mais quelles sont les approches qui peuvent effec­ti­vement aider à couvrir les besoins crois­sants en logements tout en freinant la dynamique des loyers ?

Une nouvelle étude réalisée par Wüest Partner à la demande de la Direction de l’éco­nomie publique et de la Direction des travaux publics du canton de Zurich fournit désormais des infor­ma­tions supplé­men­taires. Elle analyse l’impact de 22 mesures de politique du logement. Les effets attendus de chaque mesure de politique du logement – qu’elle soit déjà en vigueur ou qu’elle puisse être mise en œuvre à l’avenir – ont été évalués sur la base de quatre dimen­sions centrales :

• Modération des loyers : les mesures ont un impact plus ou moins important sur l’évo­lution des loyers selon les diffé­rents contrats de bail.
• Extension de l’offre : les mesures peuvent augmenter à des degrés divers le parc de logements et le nombre de logements locatifs proposés dans le canton de Zurich.
• Intensité de l’impact : l’intensité de l’impact montre si et combien de logements dans le canton de Zurich sont direc­tement et immédia­tement concernés par la mesure en question.
• Autres indica­teurs et effets secon­daires : Cette dimension comprend les consé­quences sociales ou écolo­giques, le rapport coûts/bénéfices ainsi que les éventuels effets secon­daires.

Le résultat est une matrice de locali­sation qui classe toutes les mesures dans les dimen­sions mentionnées. Modération des loyers sur l’axe horizontal, extension de l’offre sur l’axe vertical, intensité de l’impact sous forme de taille de cercle et effets secon­daires sous forme de code couleur (voir la légende).

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Évaluation de l’impact des mesures de politique du logement

Axe horizontal : modération des loyers
Ces mesures ont pour effet de rendre les loyers plus abordables dans certains contrats de bail ou, indirec­tement, de freiner le niveau des loyers en général via l’élar­gis­sement de l’offre.
Axe vertical : extension de l’offre
Un effet d’extension de l’offre signifie que la mesure en question augmente durablement le parc de logements et le nombre de logements (locatifs) proposés dans le canton de Zurich.
Taille du cercle : intensité de l’effet
Indique si et combien de logements dans le canton de Zurich sont direc­tement et immédia­tement concernés par la mesure. Plus un cercle est grand, plus l’intensité de l’impact est forte.
Couleur : Autres indica­teurs et effets secon­daires
Comprend les consé­quences sociales ou écolo­giques, le rapport coûts/bénéfices ainsi que les éventuels effets secon­daires.

01. Augmenter l’indice d’uti­li­sation du sol I 02. Classement en zone à bâtir I 03. Augmenter l’indice d’uti­li­sation (si part des loyers basés sur les coûts)
04. Limiter les possi­bi­lités de recours I 05. Faciliter la construction dans l’existant I 06. Allègement des normes de construction (p. ex. ESG) I 07. Assou­plis­sement des régle­men­ta­tions de construction (p. ex. bruit)
08. Raccourcir les procé­dures de permis de construire I 09. Limiter les locations de courte durée I 10. Promouvoir les logements d’utilité publique (régle­men­tation cantonale)
11. Favoriser les déména­ge­ments (optimiser l’occu­pation) I 12. Encou­rager l’accession à la propriété (garanties pour les jeunes) I 13. Limiter la taille des logements I 14. Aide indivi­duelle pour les frais de logement I 15. Promouvoir le logement d’utilité publique (construction par l’État) I 16. Promouvoir les logements d’utilité publique (part des loyers à prix coûtant) I 17. Promouvoir le logement d’utilité publique (réduire les coûts d’investissement)
18. Encou­rager l’accession à la propriété (part de propriété dans les nouvelles construc­tions) I 19. Renforcer la Lex Koller I 20. Droit de préemption des communes I 21. Plafon­nement des loyers I 22. Blocage des rende­ments

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Comme on pouvait s’y attendre, les mesures telles que le plafon­nement des loyers et l’inter­diction de rendement ne vont pas sans effets secon­daires impor­tants. Bien qu’elles aient un effet modérateur sur les loyers existants, elles ont un impact négatif sur la construction de nouveaux logements et sur l’entretien des bâtiments existants (perte de qualité des logements locatifs). Outre ces mesures, l’article traite d’approches aux effets divers, qui peuvent être positifs, mais parfois aussi limités.

L’aug­men­tation de l’indice d’uti­li­sation du sol, combinée à une part de logements à loyer modéré, nous semble parti­cu­liè­rement promet­teuse pour les deux dimen­sions que sont l’aug­men­tation de l’offre et la maîtrise des loyers. L’article analyse donc d’abord cette mesure avant d’exa­miner briève­mement d’autres approches.

Augmen­tation de l’uti­li­sation – efficace si elle est bien conçue

Nous estimons que l’aug­men­tation de l’indice d’uti­li­sation du sol combinée à une part de loyers basés sur les coûts est la mesure la plus promet­teuse pour encou­rager la construction de logements tout en freinant l’évo­lution des loyers, voire en mettant direc­tement à dispo­sition des logements abordables. Cette mesure est parti­cu­liè­rement efficace lorsque des surélé­va­tions substan­tielles permettent de créer nettement plus de surface habitable. Cela augmente l’attrac­tivité pour les inves­tis­seurs et ouvre la voie à des condi­tions annexes judicieu­sement fixées, comme l’obli­gation de réaliser une certaine proportion de logements à loyer modéré dans les nouvelles construc­tions d’une certaine impor­tance.

Aujourd’hui déjà, l’article 49 de la loi cantonale zurichoise sur la plani­fi­cation et la construction (PBG) permet aux communes de prescrire la création de logements à loyer ou à prix modérés lors de la mise en zone à bâtir. Pour que cette mesure aboutisse à une situation gagnant-gagnant – attrac­tivité élevée des inves­tis­se­ments, dévelop­pement de l’habitat encouragé et mise à dispo­sition de logements bon marché – il est essentiel que les prescrip­tions ne soient pas trop restric­tives. La faisa­bilité écono­mique doit être garantie pour que les projets de construction soient effec­ti­vement réalisés. Concrè­tement, cela signifie par exemple des défini­tions flexibles, des propor­tions réalistes de logements à prix modérés, des taxes sur la plus-value appro­priées et, en même temps, des taux d’uti­li­sation suffi­samment élevés.

En outre, les surélé­va­tions et les exten­sions peuvent augmenter l’offre globale de logements tout en préservant des logements à prix modérés et en évitant ainsi les émissions grises – une approche qui préserve donc les ressources. Malheu­reu­sement, dans la pratique, la renta­bilité n’est souvent pas au rendez-vous. Les exigences en matière de construction et d’énergie sont souvent trop élevées et le coût de la surélé­vation n’est pas compensé par le revenu locatif supplé­men­taire. Des approches plus pragma­tiques et des exigences de construction plus réalistes seront donc néces­saires à l’avenir pour exploiter ces poten­tiels.

En résumé, l’aug­men­tation de l’indice d’uti­li­sation du sol et les méthodes de construction durables telles que les surélé­va­tions offrent de grandes oppor­tu­nités pour le marché du logement – à condition qu’elles soient mises en œuvre dans des conditions-cadres claires et pragma­tiques.

Les facilités de construction ont surtout un effet sur l’offre

Dans la matrice de locali­sation, les mesures qui visent à élargir l’offre et à renforcer le marché de la construction sont positionnées dans la partie supérieure gauche. Certes, elles ont un effet indirect et à long terme sur la baisse des loyers, mais elles possèdent surtout un grand potentiel de stimu­lation de la construction de logements neufs.

Des processus pragma­tiques et simples sont essen­tiels pour motiver les maîtres d’ouvrage. Moins de bureau­cratie – par exemple en réduisant le nombre d’offices impliqués et en privi­lé­giant les clari­fi­ca­tions précoces par le dialogue plutôt que les formu­laires compliqués – peut accélérer consi­dé­ra­blement les projets de construction. Une liberté de construction supplé­men­taire et une accélé­ration de la dynamique peuvent être obtenues en augmentant l’indice d’uti­li­sation et en assou­plissant les prescrip­tions en matière de bruit, en parti­culier sur les sites bien desservis. La sécurité de la plani­fi­cation est une autre clé : des procé­dures plus rapides et des règles claires, comme une autori­sation en deux étapes avec des possi­bi­lités de recours limitées, réduisent le risque entre­pre­neurial et favorisent la mise en œuvre des projets de construction. De plus, des révisions rapides des règle­ments de construction et des zones à bâtir peuvent réduire les obstacles aux inves­tis­se­ments. Des décisions rapides et trans­pa­rentes incitent à réaliser les projets à temps.

Ces mesures fournissent des impul­sions impor­tantes pour la construction de logements et soutiennent une crois­sance équilibrée du marché en permettant à l’offre de réagir aux impul­sions de la demande.

Construction de logements d’utilité publique : efficacité ponctuelle

Sur la matrice de locali­sation, certaines mesures de promotion du logement d’utilité publique se trouvent à droite, c’est-à-dire qu’elles font baisser les loyers. Les maîtres d’ouvrage d’utilité publique parviennent à proposer des alter­na­tives à long terme moins coûteuses en termes de loyers grâce à une rémuné­ration plus faible de leur capital propre et au concept du loyer basé sur les coûts, dans lequel les loyers ne couvrent que les coûts courants et où l’on renonce à prélever des paiements supplé­men­taires. Cette approche est en partie soutenue par des aides de étatiques, qui mobilisent toutefois des ressources publiques et sont plus ou moins efficaces, voire entraînent des coûts d’oppor­tunité.

En revanche, les subven­tions de terrains à bâtir sont ineffi­caces, car elles présentent un mauvais rapport coût/bénéfice compte tenu du prix élevé des terrains à bâtir dans le canton de Zurich. La production de logements par l’État lui-même est également consi­dérée comme moins efficace, car il n’existe aucun avantage écono­mique par rapport aux acteurs non étatiques. L’État devrait plutôt créer les conditions-cadres pour faciliter la réali­sation de logements supplé­men­taires par les promo­teurs privés et d’utilité publique. De telles approches garan­tissent un appro­vi­sion­nement en logements à long terme et diver­sifié.

En résumé, si le logement d’utilité publique peut soulager certains ménages de manière ciblée, il n’a qu’un effet limité sur l’ensemble du marché du logement.

Plafon­nement des loyers et blocage des rende­ments : des mesures d’enca­drement des loyers « au prix fort»

Deux mesures se distinguent par leur fort effet modérateur sur les loyers : le plafon­nement des loyers et le blocage des rende­ments. Toutes deux peuvent soulager les ménages à court terme, mais elles comportent des risques et des effets secon­daires consi­dé­rables.

Le plafon­nement des loyers entraîne certes une baisse des loyers, mais réduit les incita­tions à l’inves­tis­sement à long terme, ce qui entraîne moins de nouvelles construc­tions, une moins bonne qualité des logements et une moindre fluidité du marché. Les incita­tions négatives, telles que le maintien dans des logements bon marché, aggravent le problème. De plus, les projets de construction peuvent se déplacer vers des régions non régle­mentées, comme le montre l’exemple de Bâle-Ville. Les finances publiques sont également mises à mal par une réduction de l’assiette fiscale. Les incer­ti­tudes initiales renforcent encore l’effet inhibiteur sur les activités de construction.

Les inter­dic­tions de rendement, qui limitent le rendement autorisé sur les immeubles résiden­tiels, peuvent également avoir un effet modérateur sur les prix à court terme. Bien qu’elles visent à empêcher les loyers abusifs, elles risquent de rendre les inves­tis­se­ments peu attrayants, ce qui, à long terme, nuit consi­dé­ra­blement à la qualité du logement et à l’offre.

Des mesures rigides en matière de politique du logement, avec des effets secon­daires impor­tants, peuvent affaiblir globa­lement la fiabilité et l’attrac­tivité du canton de Zurich en tant que lieu d’implan­tation. Les approches locales ou canto­nales qui ne sont pas coordonnées avec les régions environ­nantes sont parti­cu­liè­rement problé­ma­tiques. Elles favorisent des dévelop­pe­ments terri­to­riaux erronés et freinent le dévelop­pement vers l’inté­rieur. Les inves­tis­se­ments dans le logement se déplacent vers des zones moins régle­mentées et souvent moins bien desservies, ce qui affaiblit la structure durable de l’habitat.

Ces mesures fortement limita­tives doivent donc être appli­quées avec une grande prudence, car leurs incon­vé­nients à long terme l’emportent nettement sur leurs avantages à court terme.

Conclusion : des loyers abordables et des logements en nombre suffisant requièrent une utili­sation plus impor­tante des terrains

L’analyse montre qu’aucune des mesures de politique du logement examinées ne peut servir de solution univer­selle aux défis du marché du logement dans le canton de Zurich. Certaines mesures, comme le droit de préemption communal, présentent certes des effets ponctuels, mais elles obtiennent globa­lement de mauvais résultats, car elles génèrent des incer­ti­tudes et n’ont que peu d’effets de modération des loyers. De même, des instru­ments tels que l’encou­ra­gement à la propriété du logement ou la limitation de la taille des logements n’ont qu’un effet modeste sur les principaux objectifs.

Quelles sont les mesures de politique du logement qui semblent les plus appro­priées ? Nous estimons qu’une approche séquen­tielle, qui donne d’abord la priorité à la création de logements supplé­men­taires, est judicieuse. Bien que les nouvelles construc­tions soient souvent liées à des loyers initiaux élevés, ce qui peut sembler contre-intuitif au premier abord, elles désen­gorgent le marché tous segments confondus et contri­buent à long terme à la modération des loyers, au maintien de la qualité et à l’offre adéquate de logements.

D’une part, l’emménagement de ménages à revenus élevés dans de nouvelles construc­tions libère des logements existants plus anciens, ce qui élargit l’offre et atténue la dynamique des loyers. D’autre part, le « filtering-down » génère à long terme des logements abordables supplé­men­taires. En effet, les logements qui deviennent plus abordables au fil du temps et du vieillis­sement consti­tuent la principale base d’un logement bon marché. Sans une crois­sance générale de l’offre de logements, la pénurie globale persiste, ce qui empêche la stabi­li­sation des loyers.

A long terme, l’objectif de disposer de suffi­samment de logements et de loyers abordables dans le canton de Zurich reste un défi majeur. Des loyers modérés attirent des ménages supplé­men­taires et favorisent la consom­mation de surface habitable par habitant. Une politique du logement durable doit tenir compte de ces mécanismes de marché complexes. Le canton de Zurich doit trouver des solutions qui conci­lient les besoins en logements, les exigences du marché du travail et les principes d’un dévelop­pement urbain durable – en mettant clairement l’accent sur une offre de logements suffi­sante et des loyers abordables. Diffé­rents instru­ments de la politique du logement peuvent contribuer à atteindre cet objectif. Une augmen­tation ciblée, substan­tielle et opportune du taux d’uti­li­sation devrait rester indis­pen­sable, en contre­partie de quoi des prescrip­tions peuvent être liées à des logements à prix modérés, tant que cela peut être mis en œuvre de manière flexible.

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