Analyse des mesures de politique du logement pour le canton de Zurich

Les loyers de l’offre augmentent, les nouvelles constructions sont en retard sur les besoins et les logements libres se font de plus en plus rares. Dans de grandes parties du canton de Zurich, cette situation s’est accentuée au cours des dernières années, ce qui a fait naître l’appel à de nouvelles mesures de politique du logement. Mais quelles sont les approches qui peuvent effectivement aider à couvrir les besoins croissants en logements tout en freinant la dynamique des loyers ?

Une nouvelle étude réalisée par Wüest Partner à la demande de la Direction de l’économie publique et de la Direction des travaux publics du canton de Zurich fournit désormais des informations supplémentaires. Elle analyse l’impact de 22 mesures de politique du logement. Les effets attendus de chaque mesure de politique du logement – qu’elle soit déjà en vigueur ou qu’elle puisse être mise en œuvre à l’avenir – ont été évalués sur la base de quatre dimensions centrales :

• Modération des loyers : les mesures ont un impact plus ou moins important sur l’évolution des loyers selon les différents contrats de bail.
• Extension de l’offre : les mesures peuvent augmenter à des degrés divers le parc de logements et le nombre de logements locatifs proposés dans le canton de Zurich.
• Intensité de l’impact : l’intensité de l’impact montre si et combien de logements dans le canton de Zurich sont directement et immédiatement concernés par la mesure en question.
• Autres indicateurs et effets secondaires : Cette dimension comprend les conséquences sociales ou écologiques, le rapport coûts/bénéfices ainsi que les éventuels effets secondaires.

Le résultat est une matrice de localisation qui classe toutes les mesures dans les dimensions mentionnées. Modération des loyers sur l’axe horizontal, extension de l’offre sur l’axe vertical, intensité de l’impact sous forme de taille de cercle et effets secondaires sous forme de code couleur (voir la légende).

Évaluation de l’impact des mesures de politique du logement

Axe horizontal : modération des loyers
Ces mesures ont pour effet de rendre les loyers plus abordables dans certains contrats de bail ou, indirectement, de freiner le niveau des loyers en général via l’élargissement de l’offre.
Axe vertical : extension de l’offre
Un effet d’extension de l’offre signifie que la mesure en question augmente durablement le parc de logements et le nombre de logements (locatifs) proposés dans le canton de Zurich.
Taille du cercle : intensité de l’effet
Indique si et combien de logements dans le canton de Zurich sont directement et immédiatement concernés par la mesure. Plus un cercle est grand, plus l’intensité de l’impact est forte.
Couleur : Autres indicateurs et effets secondaires
Comprend les conséquences sociales ou écologiques, le rapport coûts/bénéfices ainsi que les éventuels effets secondaires.

01. Augmenter l’indice d’utilisation du sol I 02. Classement en zone à bâtir I 03. Augmenter l’indice d’utilisation (si part des loyers basés sur les coûts)
04. Limiter les possibilités de recours I 05. Faciliter la construction dans l’existant I 06. Allègement des normes de construction (p. ex. ESG) I 07. Assouplissement des réglementations de construction (p. ex. bruit)
08. Raccourcir les procédures de permis de construire I 09. Limiter les locations de courte durée I 10. Promouvoir les logements d’utilité publique (réglementation cantonale)
11. Favoriser les déménagements (optimiser l’occupation) I 12. Encourager l’accession à la propriété (garanties pour les jeunes) I 13. Limiter la taille des logements I 14. Aide individuelle pour les frais de logement I 15. Promouvoir le logement d’utilité publique (construction par l’État) I 16. Promouvoir les logements d’utilité publique (part des loyers à prix coûtant) I 17. Promouvoir le logement d’utilité publique (réduire les coûts d’investissement)
18. Encourager l’accession à la propriété (part de propriété dans les nouvelles constructions) I 19. Renforcer la Lex Koller I 20. Droit de préemption des communes I 21. Plafonnement des loyers I 22. Blocage des rendements

Comme on pouvait s’y attendre, les mesures telles que le plafonnement des loyers et l’interdiction de rendement ne vont pas sans effets secondaires importants. Bien qu’elles aient un effet modérateur sur les loyers existants, elles ont un impact négatif sur la construction de nouveaux logements et sur l’entretien des bâtiments existants (perte de qualité des logements locatifs). Outre ces mesures, l’article traite d’approches aux effets divers, qui peuvent être positifs, mais parfois aussi limités.

L’augmentation de l’indice d’utilisation du sol, combinée à une part de logements à loyer modéré, nous semble particulièrement prometteuse pour les deux dimensions que sont l’augmentation de l’offre et la maîtrise des loyers. L’article analyse donc d’abord cette mesure avant d’examiner brièvemement d’autres approches.

Augmentation de l’utilisation – efficace si elle est bien conçue

Nous estimons que l’augmentation de l’indice d’utilisation du sol combinée à une part de loyers basés sur les coûts est la mesure la plus prometteuse pour encourager la construction de logements tout en freinant l’évolution des loyers, voire en mettant directement à disposition des logements abordables. Cette mesure est particulièrement efficace lorsque des surélévations substantielles permettent de créer nettement plus de surface habitable. Cela augmente l’attractivité pour les investisseurs et ouvre la voie à des conditions annexes judicieusement fixées, comme l’obligation de réaliser une certaine proportion de logements à loyer modéré dans les nouvelles constructions d’une certaine importance.

Aujourd’hui déjà, l’article 49 de la loi cantonale zurichoise sur la planification et la construction (PBG) permet aux communes de prescrire la création de logements à loyer ou à prix modérés lors de la mise en zone à bâtir. Pour que cette mesure aboutisse à une situation gagnant-gagnant – attractivité élevée des investissements, développement de l’habitat encouragé et mise à disposition de logements bon marché – il est essentiel que les prescriptions ne soient pas trop restrictives. La faisabilité économique doit être garantie pour que les projets de construction soient effectivement réalisés. Concrètement, cela signifie par exemple des définitions flexibles, des proportions réalistes de logements à prix modérés, des taxes sur la plus-value appropriées et, en même temps, des taux d’utilisation suffisamment élevés.

En outre, les surélévations et les extensions peuvent augmenter l’offre globale de logements tout en préservant des logements à prix modérés et en évitant ainsi les émissions grises – une approche qui préserve donc les ressources. Malheureusement, dans la pratique, la rentabilité n’est souvent pas au rendez-vous. Les exigences en matière de construction et d’énergie sont souvent trop élevées et le coût de la surélévation n’est pas compensé par le revenu locatif supplémentaire. Des approches plus pragmatiques et des exigences de construction plus réalistes seront donc nécessaires à l’avenir pour exploiter ces potentiels.

En résumé, l’augmentation de l’indice d’utilisation du sol et les méthodes de construction durables telles que les surélévations offrent de grandes opportunités pour le marché du logement – à condition qu’elles soient mises en œuvre dans des conditions-cadres claires et pragmatiques.

Les facilités de construction ont surtout un effet sur l’offre

Dans la matrice de localisation, les mesures qui visent à élargir l’offre et à renforcer le marché de la construction sont positionnées dans la partie supérieure gauche. Certes, elles ont un effet indirect et à long terme sur la baisse des loyers, mais elles possèdent surtout un grand potentiel de stimulation de la construction de logements neufs.

Des processus pragmatiques et simples sont essentiels pour motiver les maîtres d’ouvrage. Moins de bureaucratie – par exemple en réduisant le nombre d’offices impliqués et en privilégiant les clarifications précoces par le dialogue plutôt que les formulaires compliqués – peut accélérer considérablement les projets de construction. Une liberté de construction supplémentaire et une accélération de la dynamique peuvent être obtenues en augmentant l’indice d’utilisation et en assouplissant les prescriptions en matière de bruit, en particulier sur les sites bien desservis. La sécurité de la planification est une autre clé : des procédures plus rapides et des règles claires, comme une autorisation en deux étapes avec des possibilités de recours limitées, réduisent le risque entrepreneurial et favorisent la mise en œuvre des projets de construction. De plus, des révisions rapides des règlements de construction et des zones à bâtir peuvent réduire les obstacles aux investissements. Des décisions rapides et transparentes incitent à réaliser les projets à temps.

Ces mesures fournissent des impulsions importantes pour la construction de logements et soutiennent une croissance équilibrée du marché en permettant à l’offre de réagir aux impulsions de la demande.

Construction de logements d’utilité publique : efficacité ponctuelle

Sur la matrice de localisation, certaines mesures de promotion du logement d’utilité publique se trouvent à droite, c’est-à-dire qu’elles font baisser les loyers. Les maîtres d’ouvrage d’utilité publique parviennent à proposer des alternatives à long terme moins coûteuses en termes de loyers grâce à une rémunération plus faible de leur capital propre et au concept du loyer basé sur les coûts, dans lequel les loyers ne couvrent que les coûts courants et où l’on renonce à prélever des paiements supplémentaires. Cette approche est en partie soutenue par des aides de étatiques, qui mobilisent toutefois des ressources publiques et sont plus ou moins efficaces, voire entraînent des coûts d’opportunité.

En revanche, les subventions de terrains à bâtir sont inefficaces, car elles présentent un mauvais rapport coût/bénéfice compte tenu du prix élevé des terrains à bâtir dans le canton de Zurich. La production de logements par l’État lui-même est également considérée comme moins efficace, car il n’existe aucun avantage économique par rapport aux acteurs non étatiques. L’État devrait plutôt créer les conditions-cadres pour faciliter la réalisation de logements supplémentaires par les promoteurs privés et d’utilité publique. De telles approches garantissent un approvisionnement en logements à long terme et diversifié.

En résumé, si le logement d’utilité publique peut soulager certains ménages de manière ciblée, il n’a qu’un effet limité sur l’ensemble du marché du logement.

Plafonnement des loyers et blocage des rendements : des mesures d’encadrement des loyers « au prix fort»

Deux mesures se distinguent par leur fort effet modérateur sur les loyers : le plafonnement des loyers et le blocage des rendements. Toutes deux peuvent soulager les ménages à court terme, mais elles comportent des risques et des effets secondaires considérables.

Le plafonnement des loyers entraîne certes une baisse des loyers, mais réduit les incitations à l’investissement à long terme, ce qui entraîne moins de nouvelles constructions, une moins bonne qualité des logements et une moindre fluidité du marché. Les incitations négatives, telles que le maintien dans des logements bon marché, aggravent le problème. De plus, les projets de construction peuvent se déplacer vers des régions non réglementées, comme le montre l’exemple de Bâle-Ville. Les finances publiques sont également mises à mal par une réduction de l’assiette fiscale. Les incertitudes initiales renforcent encore l’effet inhibiteur sur les activités de construction.

Les interdictions de rendement, qui limitent le rendement autorisé sur les immeubles résidentiels, peuvent également avoir un effet modérateur sur les prix à court terme. Bien qu’elles visent à empêcher les loyers abusifs, elles risquent de rendre les investissements peu attrayants, ce qui, à long terme, nuit considérablement à la qualité du logement et à l’offre.

Des mesures rigides en matière de politique du logement, avec des effets secondaires importants, peuvent affaiblir globalement la fiabilité et l’attractivité du canton de Zurich en tant que lieu d’implantation. Les approches locales ou cantonales qui ne sont pas coordonnées avec les régions environnantes sont particulièrement problématiques. Elles favorisent des développements territoriaux erronés et freinent le développement vers l’intérieur. Les investissements dans le logement se déplacent vers des zones moins réglementées et souvent moins bien desservies, ce qui affaiblit la structure durable de l’habitat.

Ces mesures fortement limitatives doivent donc être appliquées avec une grande prudence, car leurs inconvénients à long terme l’emportent nettement sur leurs avantages à court terme.

Conclusion : des loyers abordables et des logements en nombre suffisant requièrent une utilisation plus importante des terrains

L’analyse montre qu’aucune des mesures de politique du logement examinées ne peut servir de solution universelle aux défis du marché du logement dans le canton de Zurich. Certaines mesures, comme le droit de préemption communal, présentent certes des effets ponctuels, mais elles obtiennent globalement de mauvais résultats, car elles génèrent des incertitudes et n’ont que peu d’effets de modération des loyers. De même, des instruments tels que l’encouragement à la propriété du logement ou la limitation de la taille des logements n’ont qu’un effet modeste sur les principaux objectifs.

Quelles sont les mesures de politique du logement qui semblent les plus appropriées ? Nous estimons qu’une approche séquentielle, qui donne d’abord la priorité à la création de logements supplémentaires, est judicieuse. Bien que les nouvelles constructions soient souvent liées à des loyers initiaux élevés, ce qui peut sembler contre-intuitif au premier abord, elles désengorgent le marché tous segments confondus et contribuent à long terme à la modération des loyers, au maintien de la qualité et à l’offre adéquate de logements.

D’une part, l’emménagement de ménages à revenus élevés dans de nouvelles constructions libère des logements existants plus anciens, ce qui élargit l’offre et atténue la dynamique des loyers. D’autre part, le « filtering-down » génère à long terme des logements abordables supplémentaires. En effet, les logements qui deviennent plus abordables au fil du temps et du vieillissement constituent la principale base d’un logement bon marché. Sans une croissance générale de l’offre de logements, la pénurie globale persiste, ce qui empêche la stabilisation des loyers.

A long terme, l’objectif de disposer de suffisamment de logements et de loyers abordables dans le canton de Zurich reste un défi majeur. Des loyers modérés attirent des ménages supplémentaires et favorisent la consommation de surface habitable par habitant. Une politique du logement durable doit tenir compte de ces mécanismes de marché complexes. Le canton de Zurich doit trouver des solutions qui concilient les besoins en logements, les exigences du marché du travail et les principes d’un développement urbain durable – en mettant clairement l’accent sur une offre de logements suffisante et des loyers abordables. Différents instruments de la politique du logement peuvent contribuer à atteindre cet objectif. Une augmentation ciblée, substantielle et opportune du taux d’utilisation devrait rester indispensable, en contrepartie de quoi des prescriptions peuvent être liées à des logements à prix modérés, tant que cela peut être mis en œuvre de manière flexible.

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