Impact du plafon­nement des loyers sur la construction de logements neufs: analyse empirique du canton de Bâle-Ville

Les effets du plafon­nement des loyers à Bâle-Ville font l’objet de nombreux débats. Nous présentons ici une analyse empirique concernant son impact sur la construction de logements neufs. Les données relatives aux demandes de permis de construire durant la période de 2015 à 2024 montrent que la régle­men­tation a entraîné une baisse des demandes de permis de nouveaux logements à Bâle-Ville, dans une proportion plus forte que dans d’autres communes compa­rables. Un recul a notamment été observé après l’adoption de l’initiative “Ja zum ECHTEN Wohnschutz” (Oui à une VÉRITABLE protection du logement) en novembre 2021.

Cette analyse empirique offre un éclairage pertinent sur le rôle des mesures prises en matière de politique du logement dans le contexte de la baisse du nombre de logements dispo­nibles et de la hausse des loyers. Par ailleurs, en théorie, un plafon­nement des loyers peut aussi bien stimuler la construction de logements neufs que la freiner.

Quel est l’impact du plafon­nement des loyers sur la construction de logements?

Le plafon­nement des loyers a un impact consi­dé­rable sur le marché du logement et influence la construction de logements de diffé­rentes façons. Son impact varie consi­dé­ra­blement en fonction des modalités spéci­fiques de la régle­men­tation. Il est crucial de savoir si le plafon­nement des loyers est limité à une zone géogra­phique et s’il s’applique uniquement aux travaux de trans­for­mation ou également aux construc­tions neuves.

Notre analyse se concentre sur le plafon­nement des loyers qui s’applique exclu­si­vement aux trans­for­ma­tions et aux nouvelles construc­tions de rempla­cement, les nouvelles construc­tions sur terrains vierges en étant exclues. C’est généra­lement de cette façon que le plafon­nement des loyers est considéré, dans la mesure où on le distingue des prescrip­tions relatives aux logements à loyer modéré dans les projets de nouvelles construc­tions.

Les régle­men­ta­tions des loyers entraînent un changement de compor­tement tant chez les bailleurs que chez les locataires. La charge finan­cière des ménages vivant dans des logements à loyer régle­menté est allégée, étant donné que le plafon­nement des loyers entraîne une baisse des loyers existants. Si les loyers ne peuvent être adaptés que de manière limitée après rénovation, l’incitation à réaliser des travaux dans les logements existants est modifiée.

Dans le canton de Bâle-Ville, les loyers sont fixés par le service de la protection du logement sur la base des initia­tives adoptées (voir Protection des locataires dans le canton de Bâle-Ville) après la rénovation, la trans­for­mation ou la recons­truction d’une maison. La régle­men­tation a eu pour effet de faire baisser les revenus futurs engendrés par les biens immobi­liers. La valeur des biens immobi­liers concernés sur le marché a en outre été impactée par des attentes élevées en termes de rendement en raison de la hausse des taux d’intérêt, ce qui a fait baisser la valeur actuelle des revenus.

Cette renta­bilité limitée occasionne une diminution à long terme de la qualité des bâtiments et des logements, car les mesures d’amé­na­gement prises sur les logements locatifs existants sont en baisse. Cette tendance a également été observée dans des villes où les loyers sont plafonnés, comme Berlin et Genève. Un plafon­nement des loyers peut donc inciter les inves­tis­seurs à ne pas effectuer de travaux de rénovation.

Un impact peu clair sur la construction de logements neufs

L’effet du plafon­nement des loyers sur la construction de logements neufs est moins clair et dépend de la régle­men­tation dans sa forme concrète. Trois aspects au moins jouent un rôle à cet égard :

1. Des projets de logements neufs moins attrayants : la valeur des bâtiments destinés à la location dépend entre autres de la capacité à adapter les loyers après rénovation. Plus la renta­bilité d’un projet est faible, moins il a de chances d’être réalisé. Cela concerne notamment les proprié­taires de biens immobi­liers disposant de réserves de zones à bâtir, qui pourraient y construire un immeuble d’habitation. À Bâle-Ville, on observe en effet un retrait de certains inves­tis­seurs.
2. Plutôt des logements neufs que trans­formés : si les logements neufs ne sont pas concernés par le plafon­nement des loyers, ce dernier peut modifier les priorités et les stratégies immobi­lières des proprié­taires et donc entraîner de nouvelles construc­tions. Les proprié­taires pourraient ainsi réduire l’entretien et ne faire que ce qui est absolument néces­saire. Avec l’argent ainsi “économisé”, ils peuvent allouer des ressources supplé­men­taires vers la construction de nouveaux logements. C’est le cas des acteurs immobi­liers qui inves­tissent un montant fixe dans l’immobilier. De plus, le plafon­nement des loyers fait augmenter la diffé­rence de loyer entre les nouvelles construc­tions non soumises à la régle­men­tation et les construc­tions existantes. De ce fait, l’intérêt pour les nouvelles construc­tions augmente, ce qui permet de créer des logements supplé­men­taires ou, à tout le moins, dans des délais plus courts.
3. Des contour­ne­ments : le plafon­nement des loyers incite à chercher des alter­na­tives non soumises à la régle­men­tation pour remplacer les locations classiques. Par exemple, des logements destinés à la location sont trans­formés en appar­te­ments en copro­priété (cela a été observé à Berlin). La régle­men­tation pourrait être mise à mal par des contour­ne­ments, car d’autres segments tels que les appar­te­ments d’affaires, les appar­te­ments meublés ou les chambres indivi­duelles gagnent en attrac­tivité par rapport aux logements destinés à la location.

Conclusion : deux des trois arguments (points 1 et 3) parlent en faveur d’une réduction, un argument (point 2) en faveur d’une augmen­tation des construc­tions neuves. Il n’est donc pas possible de faire un pronostic général sur l’effet de chaque plafon­nement des loyers sur les construc­tions neuves. L’impact dépend plutôt des conditions-cadres respec­tives. L’analyse empirique qui suit sur l’activité de construction dans le canton de Bâle-Ville est donc d’autant plus précieuse.

Métho­do­logie utilisée pour l’évaluation empirique

La mesure de l’impact des initia­tives de protection du logement sur l’activité de construction à Bâle-Ville se base sur une analyse détaillée des données provenant des projets de construction d’Infopro Digital Suisse (ancien­nement Docu Media). Des évalua­tions ont été menées pour les projets de construction et d’extension dans le segment des immeubles d’habitation proprement dits ainsi que des immeubles d’habitation à usage mixte. Un examen des logements destinés à la location uniquement aurait permis de tirer des conclu­sions plus précises sur les effets des régle­men­ta­tions, car celles-ci concernent en premier lieu le marché du logement locatif. Toutefois, les données ne permettent pas de consi­dérer séparément les logements destinés à la location et les logements en propriété, raison pour laquelle l’analyse se base sur l’ensemble des logements.

L’analyse porte sur une période de presque dix ans, entre janvier 2015 et octobre 2024. Afin d’isoler l’impact des régle­men­ta­tions, nous avons divisé les données en trois périodes :

• avant l’introduction de la première régle­men­tation (de janvier 2015 à mai 2018)
• après l’adoption de la première initiative (de juin 2018 à novembre 2021)
• après l’adoption de la deuxième initiative (de décembre 2021 à octobre 2024)

Pour faciliter l’interprétation, nous avons d’une part établi des moyennes mensuelles pour chacune des trois périodes afin de tenir compte de la durée diffé­rente des trois phases. D’autre part, les données de construction ont été indexées sur les valeurs de la période précédant la régle­men­ta­tions afin de repré­senter les change­ments en pourcentage. L’évaluation des effets repose sur la compa­raison des données bâloises avec celles de régions similaires. Les régions compa­rables choisies sont la région Monitoring du Nord-Ouest de la Suisse (hormis le canton de Bâle-Ville) ainsi que les six villes germa­no­phones de plus de 50 000 habitants, à savoir Zurich, Berne, Winter­thour, Lucerne, Biel/Bienne et Saint-Gall. La moyenne non pondérée de ces villes a servi de référence pour les évolu­tions régio­nales et supra­ré­gio­nales.

La combi­naison de l’indexation, de segmen­ta­tions claires, de la compa­raison régionale et de l’utilisation de la base de données des projets de construction d’Infopro Digital permet une analyse diffé­renciée des effets de la régle­men­tation sur la construction de bâtiments neufs – mesurée en nombre de demandes de permis de construire.

Le plafon­nement des loyers réduit la construction de bâtiments neufs à Bâle-Ville

Suite à l’introduction de la deuxième initiative relative à la protection du logement, le nombre mensuel moyen de logements faisant l’objet d’une demande de permis de construire en vue d’une construction à neuf ou d’une exten­sions dans le canton de Bâle-Ville a diminué de près d’un tiers par rapport au niveau d’avant les régle­men­ta­tions. En revanche, après l’adoption de la première initiative, on a observé une augmen­tation minime de 2% par rapport à la valeur initiale. Concrè­tement, le nombre mensuel moyen de logements faisant l’objet d’une demande de permis de construire dans le canton de Bâle-Ville était de 75 avant les régle­men­ta­tions, il a légèrement augmenté pour atteindre le nombre de 76 après la première initiative et il a ensuite nettement baissé à 52 après l’introduction de la deuxième initiative. Dans toutes les régions compa­rables, on a par contre enregistré des reculs nettement plus faibles, voire des hausses, des demandes de nouvelles construc­tions depuis l’adoption de l’initiative à Bâle en novembre 2021. Le recul à Bâle-Ville est parti­cu­liè­rement marqué si l’on considère que le nombre moyen de demandes de logements à bâtir a augmenté de 18% dans toutes les régions compa­rables au cours de la même période.

Analyse de robus­tesse: la construction de logements neufs a baissé même en dehors des rempla­ce­ments par du neuf

On pourrait objecter qu’il n’est guère surprenant que Bâle reçoive moins de demandes de permis de construire pour de nouvelles construc­tions et des exten­sions, puisque la régle­men­tation concerne aussi de manière ciblée le rempla­cement d’anciens bâtiments par de nouvelles unités. Dans cet article de blog, nous nous concen­trons toutefois aussi sur la question de savoir si le plafon­nement des loyers entraîne des effets secon­daires involon­taires avec globa­lement moins de nouvelles construc­tions et d’extensions, en parti­culier sur terrains vierges ou dans le cadre de réaffec­ta­tions. Pour étudier cette question, nous effec­tuons une analyse dite de robus­tesse, dans laquelle les construc­tions neuves de rempla­cement sont exclues pour les trois périodes. Cette approche présente un autre avantage: les nouvelles construc­tions de rempla­cement peuvent fausser l’activité nette de construction, car elles compta­bi­lisent souvent le nombre total de logements construits sans déduire les unités qui ont fait l’objet d’une démolition.

Les données confirment que le recul n’était pas uniquement dû à des rempla­ce­ments par des construc­tions neuves. Même sans tenir compte de ces derniers, on constate un recul tout aussi important du nombre mensuel moyen des demandes de permis de construire dans le canton de Bâle-Ville entre la période précédant les régle­men­ta­tions et celle qui suit la deuxième initiative. Il est frappant de constater que déjà après l’introduction de la première initiative, un net recul de 18% était observé par rapport au niveau initial. Les données des régions compa­rables montrent pour les autres villes des hausses ou à tout le moins des baisses plus faibles au cours des deux périodes faisant l’objet de régle­men­ta­tions. Paral­lè­lement, il convient de noter que, selon la région Monitoring du Nord-Ouest de la Suisse (hormis le canton de Bâle-Ville) présente également un recul consi­dé­rable des demandes de construc­tions neuves.

En résumé, les chiffres suggèrent que les initia­tives bâloises en termes de protection du logement ont eu un impact négatif sur la construction de bâtiments neufs et de projets d’extension. Cela pourrait devenir parti­cu­liè­rement problé­ma­tique si le canton de Bâle-Ville conti­nuait d’enregistrer une forte crois­sance écono­mique à l’avenir, alors que paral­lè­lement, peu de logements supplé­men­taires sont construits. Une hausse du ratio actif/habitant à des niveaux similaires à ceux de Berne ou de Zurich augmen­terait encore la pression sur les loyers et sur l’offre de logements déjà limitée.

Aspects liés à la tempo­ralité

On peut supposer qu’une partie de cette baisse est seulement tempo­raire, même si elle pourrait s’étaler sur plusieurs années. L’annonce en tant que telle d’un plafon­nement des loyers rend déjà les projets de construc­tions neuves moins attrayants et favorise les stratégies d’évitement. L’argument selon lequel “construire de nouveaux logements plutôt que les trans­former” n’est toutefois valable qu’à partir du moment où un plafon­nement des loyers entre effec­ti­vement en vigueur. Par consé­quent, un plafon­nement des loyers affecte plus négati­vement les projets de nouvelles construc­tions dans les premières phases de son appli­cation qu’à un stade ultérieur. Les nouvelles régle­men­ta­tions ou la perspective de change­ments imminents sont en outre source d’incertitude pour les acteurs. Il est souvent difficile de savoir comment les autorités appli­queront les régle­men­ta­tions et comment ajuster les calculs d’investissement en consé­quence. Toutefois, avec le temps, des pratiques adaptées se développent, ce qui facilite la gestion des nouvelles prescrip­tions. Par ailleurs, la régle­men­tation fait pression sur les prix des terrains à bâtir, ce qui crée des perspec­tives intéres­santes pour l’acquisition de terrains à l’avenir.

On ignore cependant si le marché de la construction pourra revenir à son niveau d’avant ou même le dépasser à moyen ou long terme. L’évolution des activités dans le domaine de la construction dépend également d’autres condi­tions cadres, y compris d’éventuelles adapta­tions de la régle­men­tation. Entre-temps, la protection du logement dans le canton de Bâle-Ville s’assouplit à nouveau quelque peu: le parlement cantonal a transmis cinq motions en juin 2024. Peu avant, le 19 avril 2024, le contre-projet à “Basel baut Zukunft” (Bâle construit l’avenir) a été adopté. Ce contre-projet prévoit que sur les sites de trans­for­mation d’une certaine taille, un tiers de la surface habitable nouvel­lement créée doit être proposée comme logement d’utilité publique à loyer modéré.

Aspects géogra­phiques

Le plafon­nement des loyers dans le canton de Bâle-Ville concerne un canton relati­vement petit et est associé à une diminution de la construction de logements neufs. Un plafon­nement des loyers sur un espace aussi restreint peut entraîner un dépla­cement des activités du marché de la construction vers d’autres régions. Les analyses montrent toutefois que la construction de logements neufs a aussi nettement reculé durant cette période dans la région Monitoring du Nord-Ouest de la Suisse. Dans d’autres villes, l’évolution est toutefois plus dynamique qu’à Bâle-Ville. Les données suggèrent donc qu’un transfert de Bâle-Ville vers d’autres villes plutôt que vers les communes environ­nantes a eu lieu. En outre, une partie de l’effet d’évitement pourrait avoir eu lieu dans les pays étrangers proches.

Conclusion

L’analyse des demandes de permis de construire montre que le contrôle des prix des loyers et les obliga­tions d’autorisation à Bâle-Ville s’accompagnent d’une baisse de la construction de logements neufs. On constate un net recul des demandes de permis de construire pour les nouvelles construc­tions et les exten­sions. Cette évolution contraste avec les faibles baisses, voire les hausses, observées simul­ta­nément dans d’autres villes de Suisse aléma­nique ainsi que dans le reste du Nord-Ouest de la Suisse.

Une régle­men­tation idéale favorise des loyers abordables pour de larges couches de la population, sans pour autant freiner fortement l’activité de construction et les incita­tions à investir. L’analyse montre que les mesures de politique du logement devraient idéalement préserver la flexi­bilité du marché de la construction en fonction de la crois­sance démogra­phique. Cela permet de mieux préserver l’équilibre entre la protection sociale, l’offre suffi­sante de logements et la réduction des émissions liées à l’exploitation des bâtiments. Cela peut parfois ressembler à la quadrature du cercle (dans cet article de blog, vous trouverez des analyses plus appro­fondies sur les mesures de politique du logement).

Les expériences récentes de plafon­nement des loyers à Bâle-Ville sont parti­cu­liè­rement perti­nentes, car des mesures similaires sont également discutées ailleurs. À Berne, la motion “Pour une politique sociale du logement – plafonner les loyers plutôt que de faire des rénova­tions de luxe” demande l’introduction d’un contrôle des loyers après rénovation, à l’instar des modèles mis en place à Genève et à Bâle. En outre, un vote aura bientôt lieu dans le canton de Zurich afin de décider si les communes pourront activer un plafon­nement des loyers sur leur terri­toire.

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