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Que peut-on construire là où il n’est pas permis de construire?

15 juillet 2022

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La séparation des zones à bâtir et des zones non à bâtir, ainsi que l’objectif de limiter autant que possible les activités de construction aux premières, sont les piliers de l’aménagement du territoire en Suisse. Les principes sont clairs, mais les détails sont compliqués et controversés. Depuis des années, le système politique peine à traiter la question, mais il semble aujourd’hui être sur la voie de nouvelles décisions. Dans l’état actuel des choses, des règles relativement souples et des mises en œuvre distinctes dans les différents cantons sont à prévoir, bien que le débat politique batte son plein et que le dernier mot n’ait pas encore été prononcé. 

Initiative populaire contre le “boom de la construction hors des zones à bâtir”. 

Deux questions liées entre elles sont à l’ordre du jour politique. D’une part, l’initiative populaire “Contre l’urbanisation de notre paysage” (également connue sous son terme allemand abrégé, “Landschaftsinitiative“) a été lancée en septembre 2020 pour – selon les termes du comité d’initiative – “stopper le boom des constructions en dehors des zones à bâtir”. Elle veut ancrer dans la Constitution fédérale les principes selon lesquels les nouvelles constructions et installations en zone non à bâtir doivent être nécessaires à l’agriculture ou être liées à un emplacement précis. Les bâtiments agricoles ne peuvent pas être transformés en logements ou en commerces non agricoles, et les bâtiments non agricoles ne peuvent pas être agrandis ou remplacés par de nouveaux bâtiments. 

La révision de la loi, un compromis compact

En revanche, la deuxième révision partielle de la loi sur l’aménagement du territoire (LAT 2) semble mener à son terme “une histoire presque sans fin”, selon un intervenant au débat du Conseil des États. Le récit remonte à près d’une décennie, soit au référendum de 2013 sur l’aménagement du territoire (LAT 1). Après plusieurs consultations et une décision de non-intervention au Conseil national, la Commission de l’environnement du Conseil des États a travaillé sur un compromis. Celui-ci a été adopté lors de la session d’été par le Conseil des États après des ajustements mineurs dans le vote global, sans aucune voix discordante. Sous l’étiquette “LAT 2 compacte”, il constitue désormais aussi un contre-projet indirect à l’initiative pour le paysage et vise à inciter le comité de cette dernière à retirer son initiative populaire. 

Au cœur de la révision de la loi se trouve un objectif de stabilisation pour les zones situées en dehors des zones à bâtir. La stabilisation doit se faire par le biais d’un concept global dans le plan directeur cantonal. Il ne s’agit pas de réglementations mais d’incitations, afin que les bâtiments superflus disparaissent du paysage. Sous certaines conditions, les cantons doivent verser des primes de démolition pour les bâtiments qui ne sont plus utilisés. Des montants de 20 000 à 30 000 francs par objet sont envisagés. Selon Wüest Partner, une telle prime permettrait de financer la démolition d’objets d’environ 100 à 300 m2 de surface utile, sachant qu’il conviendrait de différencier cette prime selon la typologie et l’état. Le contre-projet permet une plus grande flexibilité dans la mise en œuvre que l’initiative populaire. En particulier, l’agriculture et le tourisme profiteront de cette disposition. Un autre sujet dans ce contexte est la protection des installations existantes. Celle-ci a pris une nouvelle virulence depuis que le Tribunal fédéral a jugé en avril 2021 que, pour les constructions illégales situées hors de la zone à bâtir – contrairement à celles situées dans la zone à bâtir –  l’obligation de rétablir l’état réglementaire ne disparaît pas après 30 ans. Le Conseil national a adopté au printemps une motion visant à changer cela. 

Début juillet 2022, la commission de l’environnement du Conseil national s’est penchée sur la loi sur l’aménagement du territoire. En principe, elle a accueilli favorablement la version du projet de loi du Conseil des États. Selon le communiqué de presse, la nécessité d’une adaptation a toutefois été critiquée. Les délibérations de la commission se poursuivront à la fin du mois d’août au plus tôt. 

Des préoccupations de niveaux très différents 

Actuellement, 22% des bâtiments ne sont pas situés dans une zone à bâtir. Nombre d’entre eux ont été construits il y a plusieurs décennies, lorsque cela était encore légal, et bénéficient aujourd’hui d’une protection en tant que bâtiments existants. Des exceptions ont également été accordées à maintes reprises, par exemple pour l’agriculture. Dans toute la Suisse, environ 5% des habitants vivent et 4% des employés travaillent en dehors des zones à bâtir. Dans les cantons où l’habitat est dispersé, plus de 10 % des personnes vivent en dehors de ces zones. 

Un nombre important de bâtiments situés en dehors des zones à bâtir étaient, et sont, utilisés à des fins agricoles. En outre, les particuliers qui occupent un bâtiment en zone agricole sont fortement touchés. L’utilité et la valeur de ces bâtiments dépendent fortement des règles relatives à la protection des bâtiments existants qui seront finalement édictées. Les nouvelles règles pour les entreprises commerciales et autres entreprises ayant des sites d’exploitation en dehors de la zone à bâtir constituent un autre problème. Et au niveau de l’État, l’impact sur les communautés rurales et de montagne est disproportionné. 

La majorité des investisseurs institutionnels n’est pas directement concernée : Leurs portefeuilles se trouvent en général principalement dans les zones à bâtir des villes et des agglomérations. Cependant, indirectement, la discussion les concerne, car la stabilisation de l’activité de construction en dehors de la zone à bâtir renforce la demande globale dans les centres et contribue à la poursuite du développement de l’habitat vers l’intérieur. Après que la réduction des zones à bâtir ait accru la pression sur les zones non constructibles, celles-ci sont désormais plus fortement protégées par de nouveaux objectifs et de nouvelles règles. 

Prochaines étapes 

Le projet de loi est toujours en attente d’un vote sur les différences entre le Conseil national et le Conseil des États. Ce dernier a déjà recommandé le rejet, et le Conseil national devrait faire de même. Après le vote final au Parlement, qui pourrait avoir lieu l’hiver ou le printemps prochain, le comité de l’initiative pour le paysage décidera du retrait dit conditionnel de la pétition. Si elle est retirée et que personne ne demande un référendum contre la loi, le Conseil fédéral pourra la mettre en vigueur. Dans le cas contraire, le peuple et les cantons doivent se prononcer sur l’initiative. L’expérience montre que la population attache une grande valeur à la protection du paysage, qui mobilise simultanément les milieux de gauche et les milieux conservateurs. Par exemple, l’initiative Rothenturm en 1987 pour la protection des landes ainsi que l’initiative sur les résidences secondaires en 2012 sont deux rares cas de ce domaine où les initiatives populaires ont atteint la majorité du peuple et des cantons. Toutefois, il est également probable que l’initiative se heurte à une opposition importante. 

Il sera donc très intéressant de voir comment les dés seront jetés concernant ce qui peut être construit dans les zones non constructibles, et comment. 

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